II SA/Gl 505/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Magdalena Matuszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Pismem z dnia [...] Biuro Konsultingowe Ochrony Środowiska w M., działając z upoważnienia Inwestora tj. A Spółka Akcyjna w K., zwróciło się z prośbą o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na zrzut wód awaryjnych w zakresie przedstawionym w dołączonej dokumentacji - operat wodnoprawny na zrzut wód awaryjnych z odwodnienia rurociągu Ø 1400 mm i Ø 1200 mm przy ulicy [...] w R. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R., Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiskowej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na zrzut wód awaryjnych rurociągów Ø 1400 mm i Ø 1200 mm przy ulicy [...] w R. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, przedstawił dokładanie przebieg postępowania w sprawie zgłoszonego wniosku, podkreślając uzupełnienie złożonego wraz z wnioskiem operatu wodnoprwnego poprzez informację dot. prawdopodobieństwa wystąpienia awarii oraz określenie wypływu wód awaryjnych na posesje, przez które przebiega rów – ciek wodny, ustalone w czasie oględzin w terenie. W trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oświadczył, iż na zrzut wód awaryjnych nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne, dodając, iż nie przewiduje tego ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. A SA poinformowało, że w przypadku zrzutu wód awaryjnych z wymienionych już rurociągów istnieją dwa aspekty, a mianowicie zrzut niekontrolowany w przypadku awarii w rejonie ulicy [...] i samoistnego wypływu wody oraz zrzut kontrolowany – nadzorowany, w przypadku, gdy awaria wystąpi w rejonie studni odwadniających. Dodało, że na zrzut wód awaryjnych (wody pochodzącej z wodociągu) nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Wobec takiego ustalenia, w trakcie kolejnych przeprowadzonych rozpraw administracyjnych strony postępowania wniosły o zastosowanie w sprawie art. 114 Kodeksu postępowanie administracyjnego i zawarcia ugody, z ustaleniem w niej obowiązku wyłożenia rowu przechodzącego przez ich działki płytami ażurowymi oraz partycypacją w kosztach utrzymania tego rowu. Stanowisko takie prezentowała także A.W., która wobec stanowiska niemożności zastosowania w sprawie art. 114 Kodeksu postępowania administracyjnego wystąpiła o określenie administratora cieku przechodzącego przez jej działkę – tj. działkę nr [...] przy ulicy [...] w R. Wobec złożonych oświadczeń Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. oraz [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., iż nie są administratorem przedmiotowego rowu, uznano, że rów ten stanowi własność właścicieli nieruchomości, a w wyniku powyższych ustaleń, a także wyraźnych oświadczeń Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, A SA oraz zgody Biura Konsultingowego Ochrony Środowiska [...] na umorzenie postępowania w sprawie złożonego wniosku, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na określony wyżej zrzut wód awaryjnych. Organ uznał, że zgodnie z art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne nie przewiduje wydawania pozwoleń wodnoprawnych na zrzut wód awaryjnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.P., działająca jako pełnomocnik A.W. Zarzucając, iż postępowanie w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób rzetelny, prawidłowy i wyczerpujący, co doprowadziło do braku zebrania dowodów w myśl przepisów art. 75 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez co naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej, a nadto postępowanie przeprowadzono w rażąco wydłużonym terminie, wniosła o jej uchylenie oraz ponowne przeprowadzenie prawidłowego postępowania w sprawie. W uzasadnieniu swego odwołania wyjaśniła, że A.W. zakupiła działkę nr [...], na której znajduje się rów oraz komora odwadniająca (na rurociągu Ø 1400 mm). W związku z powtarzającym się zapiaszczeniem i zamuleniem tego rowu wskutek odprowadzania wód z magistrali wodociągowej wystąpiła do A SA z pismem o interwencję, co spowodowało wystąpienie przedsiębiorstwa, za pośrednictwem Biura Konsultingowego Ochrony Środowiska w M. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut wód. Pomimo przestawienia wymaganych w sprawie dokumentów, w tym operatu wodnoprawnego, gdzie stwierdzono, że przeprowadzany zrzut wody przyczyni się do wzrost kosztów utrzymania rowu, nie określając jednak dokładnie – jak duży, nie doszło do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego i nie rozstrzygnięto ani wielkości zrzutu, ani o kosztach z tym związanych. Mając na uwadze wzrastającą liczbę awarii oraz biorąc pod uwagę, że przedmiotowe tereny znajdują się w strefie narażenia na szkody górnicze wzrastają koszty utrzymania przedmiotowego rowu, tym bardziej, że jakość zrzucanych wód jest bardzo różna, często są to wody bardzo zanieczyszczone. Powoduje to znaczne utrudnienie w korzystaniu z działek oraz powoduje znaczne koszty dla właścicieli tych działek. Podkreślając, że dokonywane zrzuty wody należy traktować jako ścieki przemysłowe (zgodnie z art. 9 pkt 17 Prawa wodnego), czyli można w omawianej sytuacji mówić o szczególnym korzystaniu z wód- art. 37 pkt 2 cytowanej ustawy. W ocenie odwołującej zgodnie z art. 122 pkt 1 pdpkt 1 wymienionej ustawy wymagane jest w takiej sytuacji pozwolenie wodnoprawne. Dodatkowo pełnomocnik wskazała, że pomimo licznych pism kierowanych do organu w czasie prowadzonego postępowania nie udzielono na nie odpowiedzi, a tym samym doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a sama decyzja nie posiada wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu swego stanowiska przywołując przepisy ustawy Prawo wodne, a w szczególności art. 122, wskazujący, kiedy wymagane jest pozwolenia wodnoprawne oraz art. 128 ust. 1 informujący jakie warunki winno spełniać pozwolenie wodnoprawne organ odwoławczy stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne jako instrument zarządzania zasobami wodnymi ma służyć celowemu i uzasadnionemu korzystaniu z wody i nie może służyć do akceptowania sytuacji nienormalnych, awaryjnych, których częstotliwości i rozmiaru nie można przewidzieć. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyjaśnił, iż użytkownik magistrali wodociągowej winien zapewnić jej bezawaryjne funkcjonowanie, a nie występować o legalizację sytuacji nieprzewidywalnej. Dodał, że art. 128 ust. 1 pkt 9 i pkt 11 wyraźnie wskazuje, że warunkiem "normalnego" pozwolenia wodnoprawnego na wskazane, planowane korzystanie z wód jest określenie w nim warunków na wypadek sytuacji nadzwyczajnej – awaryjnej, która jednak sama w sobie nie może stanowić ustawowego celu pozwolenia wodnoprawnego. Odnosi się to zarówno do wypływu z magistrali wodociągowej wody pitnej (czystej), jak i wody zanieczyszczonej noszącej znamiona ścieku (art. 9 ust. 1 pkt 14 omawianej ustawy). Dlatego też w ocenie organu odwoławczego nie mają znaczenia w sprawie podniesione w odwołaniu argumenty dotyczące jakości zrzucanej wody – jej zanieczyszczenia czy uchybień przedstawionego operatu wodnoprawnego. Skoro bowiem postępowanie w sprawie okazało się bezprzedmiotowe, bezprzedmiotowy okazał się również przygotowany operat. Organ podkreślił, że zarówno sam wniosek jak i przygotowany operat oraz jego uzupełnienie były nieprecyzyjne, niespójne i stąd wymagały wyjaśnienia, co przesądziło o długości trwania prowadzonego postępowania. Nie mogło jednak doprowadzić do zalegalizowania nieprzewidywalnych awarii, stąd postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego stało się bezprzedmiotowe i jako takie, zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego należało umorzyć. Odrębną kwestią w sprawie pozostaje odszkodowanie w sytuacji wskazanych awarii, które w sytuacji odpowiedzialności cywilnoprawnej podlega przepisom Kodeksu cywilnego i może być przedmiotem rozpoznania przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.W., zarzucając decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. naruszenie szeregu przepisów proceduralnych, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 oraz art. 136, art. 138 i art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniosła o uchylenie zarówno jego decyzji, jak i decyzji pierwszej instancji – Prezydenta Miasta R. oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniła, że działkę [...] zakupiła w [...]. Znajduje się na niej rów oraz została wybudowana komora odwodnienia na magistrali wodociągowej Ø 1400 mm A w K. Częste odprowadzanie wód z komory na magistrali powodowały zamulenia i zapiaszczanie rowu, co powodowało trudności z użytkowaniem tej działki, a brak odwodnienia komory uniemożliwiło uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego i budowlanego dla planowanego przez nią zbiornika wodnego. Spowodowało to wystąpienie do A o uregulowanie i uporządkowanie sprawy odprowadzania wód z komory odwadniającej, co z kolei doprowadziło do złożenia odpowiedniego wniosku przez Biuro Konsultingowe w imieniu A. Przygotowany dla tego celu operat wodnoprawny określił miejsce i wielkość minimalnego i maksymalnego zrzutu wody, podając jednocześnie, że powodować on będzie wzrost kosztów utrzymania rowu, chociaż nie ustalił jak duży (odwołując się w tym zakresie do postępowania cywilnego w kwestii każdorazowych odszkodowań). W ocenie skarżącej nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy wszystkie zrzuty wody są zrzutami awaryjnymi, podobnie jak nie ustalono w sposób oczywisty, czy awaryjne zrzuty wody nie wymagają pozwolenia wodnoprawnego. Dlatego umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji, utrzymane w mocy decyzją organu odwoławczego nie są w jej odczuciu zadowalającym załatwieniem sprawy zrzutów wody awaryjnych, powodujących zniszczenia na jej działce uniemożliwiających uzyskanie pozwolenia na budowę zbiornika wodnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r., pełnomocnik skarżącej A.W., E.W. złożyła pismo procesowe, domagając się powołania biegłego celem dokonania oceny charakteru zrzutu wody. Dodatkowo wyjaśniła, że w jej ocenie zrzuty wody nie są powodowane awarią, a związane są z planowanymi robotami utrzymaniowymi rurociągu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy Sąd kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dodatkowo należy przy tym wskazać, że zacytowane przepisy świadczą o kasacyjnym orzekaniu sądów administracyjnych, co decyduje, że zgłoszony przez pełnomocnika skarżącej wniosek o powołanie biegłego w sprawie nie mógł być uwzględniony, gdyż co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest przypadek określony w art. 106 § 3 , mówiący o przeprowadzeniu jedynie dowodu uzupełniającego z dokumentów. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mają tego waloru dowody, które w istocie mają charakter opinii biegłego (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt. FSA 1/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 1). Kierując się wyżej przedstawionymi przepisem art. 145 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ja decyzja Prezydenta Miasta R. nie naruszają prawa. W rozpatrywanej sprawie, wskutek złożenia przez Biuro Konsultingowe Ochrony Środowiska [...] w M., działające z upoważnienia A SA w K. wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na zrzut wód awaryjnych z odwodnienia rurociągów wodociągowych o średnicy Ø 1400 mm i Ø 1200 mm przy ulicy [...] w R., Prezydent Miasta R. wszczął postępowanie i zobowiązał wnioskujące przedsiębiorstwo o uzupełnienia dołączonego operatu wodnoprawnego. W trakcie postępowania zainteresowane Przedsiębiorstwo, a także przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. wskazali, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nie przewidują możliwości udzielania pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut wody, stąd też organ pierwszej instancji uznając prowadzone postępowanie za bezprzedmiotowe – umorzył postępowanie, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Analiza przepisów powołanej powyżej ustawy, a zwłaszcza art. 122 ustawy, wyliczającego przypadki, kiedy takie pozwolenie jest wymagane oraz art. 128 tej ustawy, stanowiącego jaka powinna być treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego musi prowadzić do stanowiska przyjętego przez orzekające w sprawie organy. Wskazany przepis art. 122 nie przewiduje bowiem wydania pozwolenia wodnoprawnego dla awaryjnego zrzutu wód z działającego wodociągu, które to kwestie powinny być uregulowane w wydawanym pozwoleniu wodnoprawnym. Nie ma podstaw by poprzez wydanie takiego pozwolenia legalizować sytuacje niecodzienne i nadzwyczajne. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 128 ust. 1 pkt 9 i pkt 11 udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na określone, planowane korzystanie z wód zawierać powinno określenie w nim warunków postępowania na wypadek m.in. sytuacji nadzwyczajnej – awaryjnej, wskazując w nim rozmiar i warunki korzystania z wód oraz urządzeń wodnych wraz z maksymalnym, dopuszczalnym czasem trwania tych warunków. Skoro więc w rozpatrywanej sprawie A w K. czuwa nad prawidłową eksploatacją wymienianych w sprawie wodociągów Ø 1400 mm i Ø 1200 mm w ramach posiadanego pozwolenia wodnoprawnego, powinno ono określać m.in. wymieniane sytuacje zrzutu wód awaryjnych i nie ma, jak wspomniano powyżej, podstaw dla wydania tylko w tym zakresie odrębnego pozwolenia. Dlatego też, wobec bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego na awaryjny zrzut wód, zasadnie wszczęte postępowanie zostało umorzone. Z resztą w trakcie tego postępowania, jak wydaje się na podstawie oceny stanowiska prezentowanego przez właścicieli działek, przez które przebiega rów odwodniający, w tym także przez samą skarżącą, zasadniczą kwestią było określenie warunków utrzymania tego rowu oraz partycypacja w kosztach jego utrzymania przez A. Świadczy m.in. o tym chęć zawarcia ugody pomiędzy zainteresowanymi, w ramach której wskazane przedsiębiorstwo wykonałoby wyłożenie rowu płytami ażurowymi i uczestniczyło by w kosztach jego utrzymania. Niewątpliwie, jak wykazało postępowanie, przedmiotowe zrzuty wody łączą się z określonymi skutkami na działkach, przez które przebiega przedmiotowy rów, tym niemniej szkody, które są powodowane mogą być oceniane i naprawiane zgodnie z regułami Kodeksu cywilnego i nie może w tym przypadku być zastosowany tryb administracyjny. W ramach tego ostatniego postępowania może jedynie być sprawdzone korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności czy spełniane są przez A warunki tego pozwolenia. Wymagać to będzie odrębnego wniosku w tym zakresie i odrębnego postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.