II SA/Gl 505/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie regulacji stosunku najmu lokalu mieszkalnego oddala skargę. Pismem z 24 października 2012 r. (data wpływu – 25 października 2011 r.) J. W. zwróciła się do Urzędu Miasta C. z wnioskiem o regulację tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w C. przy ulicy [...], którego dotychczasowym najemcą był zmarły w październiku 2008 r. C. L. W kolejnym piśmie z dnia 21 listopada 2011 r. wyjaśniła, że zmarły C. L. był jej krewnym, którym się opiekowała i prowadziła z nim wspólne gospodarstwo domowe. Wniosła o dołączenie do sprawy wnioskowanych dowodów, przede wszystkim dowodów księgowych potwierdzających opłatę czynszu za ten lokal oraz uwzględnienie faktu zamieszkiwania w tym lokalu wnioskującej wraz z rodziną. Zaproponowała pozasądowe zawarcie ugody polegającej na tym, iż "A" zawiąże z nią umowę najmu tego lokalu na zasadach wolnorynkowych, a ona nie będzie wnosić o rozliczenie, w tym o zwrot opłacanego czynszu czy o odszkodowanie z tytułu poniesionej szkody. Nadto uzupełniła dokumenty o kserokopie zapadłych w sprawie orzeczeń sądowych oraz złożył w tym zakresie stosowne oświadczenia. Pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. Zastępca Kierownika Wydziału Komunalnego poinformował wnioskującą, iż, na podstawie § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r., odmawia regulacji tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy [...] w C., po śmierci głównego najemy. Wyjaśnił, że przywołane przepisy prawa nie dają uprawnień do lokalu po śmierci głównego najemcy osobom nienależącym do kręgu osób bliskich zmarłego najemcy. Dodał, że także Sąd Rejonowy oddalił powództwo wnioskującej w przedmiotowej sprawie. Pismem z dnia 30 grudnia 2011 r. (wpływ do organu w dniu 2 stycznia 2012 r.) J. W. złożyła odwołanie od "decyzji dot: regulacji tytułu prawnego do lokalu nr [...] przy [...] w C.". Zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdziła, iż organ nie podjął wszelkich kroków prowadzących do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pomijając zupełnie jej interes prawny. Wyjaśniła, iż w dniu 25 października 2011 r. złożyła w Urzędzie Miasta wypełniony, doręczony jej wcześniej, formularz – wniosek o regulację tytułu prawnego do wymienionego lokalu mieszkalnego, wskazując dokładnie, iż jej intencją jest zawarcie umowy najmu przedmiotowego lokalu na zasadach wolnorynkowych, podnosząc, że od 2008 r. za wiedzą administratora opłacała i nadal opłaca czynsz za ten lokal mieszkalny. Tymczasem Urząd Miasta C. kwestionowanym pismem odmówił regulacji prawnej, podnosząc, iż nie należy do kręgu osób bliskich, aby mogła wstąpić w stosunek najmu po zmarłym lokatorze głównym. W jej ocenie naruszono tym samym wymienione wcześniej art. 9 i art. 10 Kodeksu. Podkreśliła, że uniemożliwiono jej zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem i wypowiedzenie się w sprawie, przez co pozbawiono ją czynnego udziału w postępowaniu. Wniosła więc o uchylenie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdziło niedopuszczalność wyżej opisanego odwołania i pozostawiło odwołanie od powołanego pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta w C. bez rozpatrzenia. W motywach organ podał, że merytoryczne rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym określonej sprawy musi być poprzedzone postępowaniem wstępnym, zmierzającym do ustalenia dopuszczalności złożonego odwołania. Przyczyny niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in. nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym- np. czynność organu nie jest decyzją lecz czynnością materialno- techniczną) czy niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym. W ocenie Kolegium niniejsza sprawa nie może zostać rozpatrzona ze względu na niedopuszczalność odwołania, bowiem zachodzi w niej negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym – mianowicie odwołanie złożone zostało od nieistniejącego w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia – tj. od czynności niebędącej decyzją lecz pismem informacyjnym. Odnosząc się do ugruntowanego w orzecznictwie i teorii prawa administracyjnego pojęcia decyzji administracyjnej Kolegium wskazało, że pojęcie to jest rozumiane jako władczy, jednostronny przejaw woli organu administracyjnego publicznej, rozstrzygający sprawę administracyjną, skierowany do indywidulanego adresata, z którym nie łączy organu zależność organizacyjna lub podległość służbowa, a podstawę rozstrzygnięcia stanowi obowiązujący przepis prawa. Dla traktowania aktu jako decyzji administracyjnej istotne znaczenie ma to, by był on wydany w sprawie administracyjnej. Niniejsza sprawa dotyczy wstąpienia w najem po głównym najemcy i nie ma charakteru administracyjnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy ona stosunków cywilnoprawnych, a to w konsekwencji wyklucza możliwość wydania władczych rozstrzygnięć, przyjmujących postać decyzji administracyjnej. Nie może więc jako decyzja potraktowane być pismo z dnia 14 grudnia 2011 r. Organ dodał, ze treść art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawia jakiejkolwiek sfery uznania. Wobec powyższego orzeczono jak w osnowie postanowienia. Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia J. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zarzuciła postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezgodność z prawem. W jej ocenie rozumowanie Kolegium odmawiające przyjętemu w sprawie rozstrzygnięciu charakteru decyzji administracyjnej jest wadliwe, a przeczą temu użyte w nim stwierdzenia – m.in. "odmawiam regulacji tytułu prawnego...". Nadto dodała, że uzyskała ustnie informację, iż od pisma może się odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. W jej ocenie organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania w celu wyjaśnienia sprawy, a tym samym naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 9 czy art. 10, a także art. 13 w związku z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliła, iż doprecyzowała swoje roszczenie w sprawie, podkreślając że nie chce wstępować w stosunek najmu po zmarłym lokatorze jako bliska jego krewna, ale chce zawrzeć umowę najmu na zasadach wolnorynkowych z "A" na ten lokal, z racji regulowania czynszu za ten lokal od 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. udzielając odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Podkreśliło, iż aby dany akt można było potraktować jako decyzję administracyjną, to poza warunkami formalnymi musi być on wydany w "sprawie administracyjnej". Sprawa dotycząca wstąpienia w stosunek najmu po zmarłym głównym najemcy nie ma charakteru administracyjnego. Także w wyniku doprecyzowania, sprawa nie zmieniła charakteru, gdyż zawarcie umowy lub ugody – to także kwestia cywilnoprawna. W kolejnych pismach procesowych skarżąca wyjaśniła, że domaga się regulacji tytułu prawnego do lokalu i w tym celu wypełniła wydany jej formularz urzędowy i podała świadków na potwierdzenie istotnych okoliczności sprawy. W jej ocenie organ nie przeprowadził jednak żadnego postępowania i nie wyjaśnił wnioskowanej sprawy. Na dowód długotrwałego domagania się załatwienia tego problemu – regulacji tytułu prawnego- dołączyła plik korespondencji. Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2012 r. pełnomocnik skarżącej popierając jej skargę podał, że skarżąca złożyła wniosek o regulację tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a nie domagała się wstąpienia w najem po zmarłym lokatorze. Jej intencją było zawarcie umowy najmu tego lokalu, tym bardziej, iż od 2008 r. opłacała czynsz za ten lokal. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organom administracji rozpoznania sprawy, dodając, że "a" uzależnił zawarcie najmu od decyzji Urzędu Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego i sprowadza się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez J. W. od pisma Zastępcy Kierownika Wydziału Komunalnego Urzędu Miasta C. z dnia 14 grudnia 2011 r. Uznanie, że odwołanie jest niedopuszczalne stanowi konsekwencję stanowiska organ odwoławczego, że wymienione wyżej pismo nie jest decyzją administracyjną i nie dotyczy sprawy administracyjnej. Jest bowiem bezsporne i wynika to z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, że odwołanie przysługuje od decyzji. Stąd też w sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie wymienionego już powyżej art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 1 Kodeksu, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji. Z art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być załatwiane też w innej formie. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 Kodeksu. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (finansowego), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Jednakże zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie pismo H. K., Zastępcy Naczelnika Wydziału Komunalnego Urzędu Miejskiego w C. z dnia 14 grudnia 2011 roku nie jest decyzją administracyjną i to nie dlatego, że nie posiada formy przewidzianej w art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo to nie jest decyzją z uwagi na brak oznaczenia organu (lub osoby upoważnionej) oraz brak podstawy prawnej. Poza wszystkim także trzeba podnieść, iż nie dotyczy ono sprawy administracyjnej. Wskazać przy tym trzeba, że organy gminy w ramach obowiązków przyznanych gminom działają nie tylko w sposób władczy tj. podmiotu realizującego prawa i obowiązki określone przez prawo konstytucyjne i ustawy, które są związane z wykonywaniem zadań publicznych (art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), w tym zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz innych zadań publicznych wynikających z uzasadnionych potrzeb państwa (zadania z zakresu administracji rządowej), ale także organy gminy występują w stosunkach cywilnoprawnych, wynikających z przysługującego gminie prawa własności i innych praw majątkowych, na równi z innymi podmiotami prawnymi (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tylko w pierwszym przypadku - odnoszącym się do sfery życia publicznego -organom tym przysługują uprawnienia władcze. W przypadku tych drugich – organy gminy posiadają rolę równorzędną z pozostałymi podmiotami, nie mogą więc rozstrzygać w takich sytuacjach w sposób władczy, nie stanowią bowiem organu nadrzędnego. Jak wynika zarówno ze skargi osobistej skarżącej i dalszych jej pism procesowych wniesionych w sprawie, jak również ze stanowiska jej pełnomocnika, wyrażonego na rozprawie przed tutejszym Sądem, intencją skarżącej jest uzyskanie zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w C. przy [...], którego głównym najemcą był do 2008 r. zmarły w dniu 23 października 2008 r. C. L. Zatem wyraźnie sprecyzowane żądanie strony skarżącej sprowadza się, jak się wydaje, do dążenia strony skarżącej do zobowiązania organu do zawarcia cywilnoprawnej umowy najmu lokalu. Jest to zatem sprawa cywilnoprawna, w której organy gminy mogą występować jako równorzędna strona. Sprawa ta nie może być jednak rozpatrywana jako sprawa z zakresu prawa administracyjnego. Nie jest bowiem sprawą administracyjną. Tak więc, jak stwierdzono już powyżej pismo H. K., Zastępcy Naczelnika Wydziału Komunalnego, Urzędu Miejskiego w C. z dnia 14 grudnia 2011 roku nie jest decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było do tego żadnej podstawy prawnej. W ocenie składu orzekającego wymienione powyżej pismo jest jedynie informacją skierowaną do skarżącej. Stąd też zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie mogły odnieść w sprawie zamierzonego skutku, skoro nie mogło być mowy o takim postępowaniu w sprawie. Zarzuty skargi są więc nieuzasadnione w świetle wyżej przedstawionej argumentacji. Konkludując należy stwierdzić, że pismo z dnia 14 grudnia 2011 roku nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie przysługiwało od niego odwołanie, co przesądza o zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) skarga podlegała oddaleniu.