II SA/Gl 506/05

Dnia 7 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Jolanta Rosińska – del. WSA Rafał Wolnik – spr Protokolant: sekr. sądowy Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2006 roku, sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] roku, nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...] złotych [...]/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania Ostateczną decyzją z dnia [...] roku, nr [...] Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego parterowego, zlokalizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w L. wraz z przyłączami sieciowymi. Decyzja ta doręczona została inwestorowi – A. G. oraz pozostałym stronom postępowania – H. K. i J. Ś.. Pismem z dnia [...] 2004 roku skarżący M. F. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. za pośrednictwem Burmistrza Miasta L. m.in. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną na wstępie decyzją. Jako podstawę żądania wznowienia postępowania wskazał na okoliczność, że nie brał bez własnej winy udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Poza wnioskiem o wznowienie postępowania skarżący zawarł w swoim piśmie szereg zarzutów w stosunku do prowadzonego postępowania, jak i w stosunku do samej decyzji z dnia [...] roku. Po przekazaniu tego wniosku zgodnie z właściwością Burmistrzowi L., organ ten decyzją z dnia [...] roku odmówił wznowienia postępowania, argumentując to faktem, że skarżący nie posiadał i nie posiada przymiotu strony, albowiem nieruchomość sąsiednia, której właścicielem jest skarżący nie znajduje się w zasięgu oddziaływania projektowanego obiektu, a ocena tego oddziaływania nie mieści się w kompetencji Burmistrza. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu powołano, iż w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonym na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa przysługuje także właścicielom nieruchomości sąsiednich, a zatem skarżący winien był zostać uznany za stronę tego postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz Miasta L. postanowieniem z dnia [...] roku wznowił postępowanie zakończone decyzja z dnia [...] roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jako podstawę wznowienia wskazał na art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz powołał się na wymienioną wyżej kasacyjną decyzję organu odwoławczego. Z kolei decyzją z dnia [...] roku tenże organ umorzył postępowanie w sprawie o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie w stosunku do postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a taką nie była decyzja z dnia [...] roku. Ponadto zwrócono uwagę, iż kwestia zagospodarowania terenu została przesądzona, albowiem decyzją z dnia [...] roku Starosta Powiatu L. wydał decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, a ta decyzja, jako że została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] stała się ostateczna. Na skutek kolejnego odwołania skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] roku uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zanegował stanowisko organu pierwszej instancji, jakoby decyzja z [...] roku nie była decyzją ostateczną. Wskazano ponadto, że po wznowieniu postępowania winno ono zostać zakończone decyzją zgodnie z art. 151 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie Burmistrz L. decyzją z dnia [...] roku po raz kolejny umorzył postępowanie wznowione postanowieniem z dnia [...] roku, uznając je za bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie istnieje już w obrocie prawnym, albowiem o sposobie zagospodarowania terenu przesądziła późniejsza decyzja Starosty L. w przedmiocie pozwolenia na budowę. W takim stanie rzeczy w ocenie organu wznowione postępowanie pozbawione jest przedmiotu tego postępowania. Rozpoznając kolejne odwołanie skarżącego tym razem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] roku została "skonsumowana" poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a ta z kolei stała się decyzją ostateczną. Zaznaczono, ze bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Wprowadzenie do obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego, którego obszar oddziaływania nie sięga nieruchomości skarżącego czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowione postanowieniem organu pierwszej instancji z dnia [...] roku w przedmiocie warunków zabudowy, albowiem skarżący nie jest stroną tego postępowania. Dodatkowo wskazano, że skarżący został powiadomiony przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem i złożeniu ewentualnych dalszych wniosków i wyjaśnień. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, jakoby miał zapewniony czynny udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wskazał, że zawiadomienie Burmistrza L. z dnia [...] roku informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy zostało mu doręczone w dniu [...] roku i zgodnie z jego treścią przysługiwał mu siedmiodniowy termin do skorzystania z tego uprawnienia. Tymczasem decyzja została wydana i wysłana stronom już [...] roku, co spowodowało, że jego stanowisko w ogóle nie było brane pod uwagę. W dalszej części uzasadnienia powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, który to właśnie przepis miał umożliwić mu realizację pominiętego wcześniej prawa strony. Ponadto obszernie kwestionuje merytoryczne rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosi o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo stwierdza, że jakkolwiek skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, to brak jego udziału w tym postępowaniu nie miał wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, albowiem w toku postępowania doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa przez organy obydwu instancji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca nie tylko pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, ale są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Postępowanie, w wyniku którego doszło do wydania kontrolowanych decyzji zostało wszczęte na wniosek skarżącego złożony w trybie art. 147 kpa. W wyniku przesądzenia przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] roku o tym, że skarżący powinien być stroną w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a tym samym zaistnienia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ pierwszej instancji wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 kpa. Takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w sposób wyczerpujący określają rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść po przeprowadzeniu przez organ postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa. I tak zgodnie z art. 151 § 1 kpa organ wydaje decyzję, w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Jedynie w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 kpa). Okoliczności wymienione w art. 146 kpa to upływ terminu (§ 1) oraz sytuacja, kiedy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2). Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, pomimo, iż wskazuje jako podstawę prawną art. 151 § 1 pkt 2 kpa – nie odpowiadają zawartym w wyżej przytoczonych przepisach uregulowaniom. Przepisy te wyraźnie bowiem określają rodzaje rozstrzygnięć, jakie organ winien był wydać po wznowieniu postępowania. Jak wyżej wskazano kwestia zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa została w toku postępowania jednoznacznie wyjaśniona. Nie można było zatem wydać decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Wydanie decyzji co do istoty sprawy wiązać się musiało natomiast z uchyleniem decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Nie jest przy tym trafne stanowisko organów, jakoby decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy została skonsumowana późniejszą decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę. Każda z tych decyzji wydana została bowiem w odrębnym postępowaniu, a w każdym z tych postępowań znajdują zastosowanie inne przepisy prawa materialnego, w tym także te, które dają stronom podstawę do wykazania swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, czy też w dalszym postępowaniu przed sądem administracyjnym – w rozumieniu art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym zmierzającym do weryfikacji ostatecznych decyzji w przewidzianych prawem sytuacjach. Rolą organu jest zatem ocena, czy na skutek przesłanek wznowieniowych zachodzą podstawy do uchylenia bądź też do odmowy uchylenia pierwotnej decyzji. W sytuacji, kiedy właściwy organ po przeprowadzeniu postępowanie zgodnie z regułami określonymi w przepisach proceduralnych, w szczególności z poszanowaniem art. 7 i 77 kpa oraz ogólnych zasad postępowania dojdzie do wniosku, że nowa decyzja odpowiadałaby w swej istocie decyzji dotychczasowej, zaś istnienie przesłanki wznowieniowej nie budziło wątpliwości, winien był wydać decyzję stwierdzającą wydanie dotychczasowej decyzji z naruszeniem prawa. Takie rozwiązanie służyć ma stronie w celu dochodzenia od organu ewentualnego odszkodowania na zasadzie art. 417’ Kodeksu cywilnego, a w odniesieniu do stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 roku – na zasadzie art. 153 kpa. Mając powyższe na uwadze brak było podstaw prawnych do zastosowania art. 105 § 1 kpa, gdyż nie można uznać postępowania prowadzonego w trybie art. 149 § 2 kpa za bezprzedmiotowe. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że słusznie zauważa skarżący naruszenie art. 10 § 1 kpa, a w zaistniałych okolicznościach sprawy Sąd to naruszenie również uznaje za rażące. Skoro bowiem organ pierwszej instancji udzielił stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem decyzji, to niedopuszczalne było wydanie tej decyzji przed upływem tego terminu. Jedynie w sytuacji, gdyby zachodziły przesłanki z art. 10 § 2 kpa byłoby to usprawiedliwione, jednakże organy nie powołały się na takie okoliczności, zaś Sąd z uwagi na przedmiot i charakter postępowania również takowych się nie dopatruje. Z naprowadzonych wyżej powodów zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza L. dotknięte są kwalifikowaną wadą nieważności, albowiem zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszono bowiem w sposób rażący przepisy procedury administracyjnej tj. art. 105 § 1, art. 149 § 2 w zw. z art. 10 § 1 kpa oraz art. 151 kpa. Nieważność taka ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazówki co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, co powoduje, że sprawa będzie rozpatrywana od początku przez Burmistrza Miasta L., jako organ pierwszej instancji w postępowaniu wznowieniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł po myśli art. 152 p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów postępowania na zasadzie art. 200 p.s.a., a wobec faktu, iż skarżący na mocy postanowienia tut. Sądu z dnia 9 sierpnia 2005 roku został zwolniony od kosztów sądowych, wysokość zasądzonych kosztów ogranicza się do udokumentowanych kosztów dojazdu na rozprawę. Sąd nie odniósł się co do merytorycznych zarzutów skarżącego w kwestii postępowania i decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, albowiem z powodu wyżej wykazanego rażącego naruszenia prawa zarzuty te nie były przedmiotem wznowionego postępowania. Dopiero po ponownym przeprowadzeniu tego postępowania przez organy administracji i zajęciu przez te organy stanowiska w przedmiocie tych zarzutów skarżącego, możliwa będzie merytoryczna kontrola podnoszonych przez niego kwestii.