II SA/Gl 506/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 23 lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. powiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie okna, wykonanego w ścianie budynku mieszkalnego, usytuowanego w granicy posesji przy ul. [...] nr [...] i [...] w B. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ nadzoru budowlanego I instancji działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...], obowiązek zamurowania przedmiotowego okna materiałem niepalnym w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowe okno w ścianie granicznej o wymiarach 1,60 x 1,50 m, doświetlające lokal mieszkalny nr [...], wykonano w 1979 r. za zgodą Administracji Domów Mieszkalnych. Na podstawie archiwalnych rejestrów pozwoleń na budowę z lat 1978-1979, ustalono że nie zostało jednak wydane wymagane pozwolenie na budowę. Zdaniem organu, brak też możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanych robót, co uzasadnia wydanie nakazu jego zamurowania zgodnie z pkt 6 § 232 warunków technicznych, tj. rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nakaz nałożono na Wspólnotę Mieszkaniową jako właściciela obiektu z mocy art. 52 Prawa budowlanego. Jednakże wskutek odwołania zarządcy nieruchomości, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ z powodu naruszenia art. 52 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, adresatem nakazu winien być w pierwszym rzędzie inwestor i jego następca prawny. Stąd też należało wyjaśnić, czy obecny właściciel lokalu nr [...], H. B. jest następcą prawnym inwestora S. B. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 52 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej, nałożył na H. B., obowiązek doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie okna materiałem niepalnym przepuszczającym światło, jak luksfery, cegła szklana o klasie odporności ogniowej nie niższej niż E30 – w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ I instancji powielił stanowisko co do zasadności wydania nakazu i wyjaśnił, że przyjęte rozwiązanie umożliwi dodatkowe doświetlenie pokoju dziennego w lokalu nr [...], które to pomieszczenie posiada drugie okno o wymiarach 0,80 x 1,50 m od strony wschodniej. Inwestorem robót był S. B., którego następcą prawnym jest żona H. B., będąca od 2009 r. właścicielem lokalu, co uzasadniało skierowanie do niej nakazu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji H. B. zarzuciła w pierwszym rzędzie błędne ustalenie, że na wykonanie przedmiotowego okna nie udzielono pozwolenia na budowę, wyjaśniając że w 1979 r. jako najemca lokalu wraz z nieżyjącym już mężem S. B. uzyskała stosowne zezwolenie od Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w B. Stąd też działała w dobrej wierze, że dokonała wszelkich niezbędnych formalności. Nadto, odwołująca się podniosła, że przedmiotowe okno zapewnia odpowiednie doświetlenie pokoju dziennego i na tych zasadach nabyła lokal w 2009 r., zaś jego legalizacja jest możliwa stosownie do przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Jednakże zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołania nie uwzględnił. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że w rejestrach pozwoleń na budowę nie odnaleziono wymaganej decyzji na wykonanie przedmiotowego okna, co uzasadniało wdrożenie trybu z art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Zdaniem organu, żaden akt prawny obowiązujący od 1928 r., nie zezwalał też na lokalizowanie okien w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z inną nieruchomością. Wykonane roboty są też niezgodne z §§ 12 ust. 3 pkt 1 i 272 ust. 3, 4 i 5 obecnie obowiązującego rozp. z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych..., które to przepisy mają zastosowanie w niniejszym postępowaniu. Stąd też nakaz wypełnienia ściany luksferami o odpowiedniej klasie odporności ogniowej odpowiada wymogom z § 232 pkt 6 cyt. rozp. Zatem zarzutów odwołania nie uwzględniono i orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. W skardze do sądu administracyjnego H. B. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zdaniem skarżącej, organy nadzoru budowlanego nie rozważyły bowiem kwestii zasiedzenia widoku oraz faktycznego i prawnego przeznaczenia jej mieszkania, które po zamurowaniu okna przez wypełnienie luksferami, stanie się niezdatne do użytku jako lokal mieszkalny. Nadto, skarżąca powołała się na zły stan zdrowia, udokumentowany dołączonymi zaświadczeniami lekarskimi, co jej zdaniem uzasadniało rozważenie interesu społecznego w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przywrócił na wniosek skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r" poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta B. z dnia [...] r. Materialnoprawną podstawę kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Sąd uznał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy prawa materialnego. Przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego była ocena legalności wykonania otworu okiennego w ścianie budynku zlokalizowanego w B. przy ul. [...], w lokalu nr [...] należącym do skarżącej H. B. Przedmiotowa ściana usytuowana jest na granicy z działką sąsiednią nr [...]. Z bezspornych ustaleń organów poczynionych w toku postępowania wynikało, że skarżąca jako obecny właściciel lokalu nr [...] jest następcą prawnym inwestora S. B. Co więcej, skarżąca jako żona inwestora była wówczas również najemcą przedmiotowego lokalu, a zatem można stwierdzić, iż była współinwestorem. Organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz złożonych oświadczeń ustaliły, że przedmiotowe okno powstało w 1979 r. Ustalono również, że w odpowiedzi na wniosek inwestora i ówczesnego najemcy lokalu nr [...] S. B. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w piśmie z dnia 4 maja 1979 r. stwierdził, że istnieje techniczna możliwość wstawienia przedmiotowego okna i jednocześnie zezwolił na wykonanie powyższych robót zobowiązując do uporządkowania terenu po ich wykonaniu. Organy nadzoru budowlanego stwierdziły jednocześnie, że brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, że wskazane roboty budowlane wykonane zostały legalnie na podstawie pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia. Wskazano również, że żaden akt prawny obowiązujący na przestrzeni lat nie zezwalał na lokalizowanie okien w ścianie budynku, usytuowanej w odległości od granicy z inną nieruchomością mniejszej niż 4 m. Powołano art. 196 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowywaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. nr 23, poz. 202 ze zm.) oraz wydawane w kolejnych latach rozporządzenia ministrów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i tak: § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska dnia 3 lipca 1980 r. (Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 ze zm.), § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodzić się należy z organem, że roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania stanowiły przebudowę i wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym otwór okienny w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy posesji przy ul. [...] i [...] w B. nie spełnia wymagań zawartych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną: nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów. Wskazać także należy, że mimo tego, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierała definicji przebudowy, to stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy przebudowę należało kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego. Przy czym w świetle obu ustaw (oraz przepisów wykonawczych do tych ustaw) przebudowa obiektu budowlanego nie podlegała zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast brak wymaganego pozwolenia uzasadniał przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 1 i dalej art. 51 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zastosowanie tych przepisów znajduje uzasadnienie również w przypadku, gdy samowolna przebudowa obiektu została dokonana w okresie obowiązywania przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bowiem przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nakazuje stosowanie przepisów poprzedniej ustawy wyłącznie do obiektów lub ich części wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. Natomiast przebudowa obiektu stanowi o wykonywaniu robót budowlanych innych niż budowa obiektu lub ich części. Przy czym ocena zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi takich robót może być dokonana wyłącznie w oparciu o przepisy, które obecnie obowiązują. Zgodnie bowiem z § 330 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jego przepisów nie stosuje się, z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem jego wejścia w życie: 1) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, 2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonania robót budowlanych w przypadku, gdy nie jest wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro w przedmiotowej sprawie inwestor nie złożył wniosku o pozwolenie na budowę, zatem organ nadzoru budowlanego przy doprowadzeniu do zgodności z prawem samowolnych robót zobligowany jest do posługiwania się przy ich ocenie przepisami obowiązującymi w dniu orzekania w sprawie. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo do zakwestionowanych robót budowlanych zastosowały tryb postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Celem takiego postępowania jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie nie było to możliwe, bowiem istnienie okien w ścianie budynku na granicy nieruchomości jest sprzeczne z przepisami prawa. Ocena wykonanych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznaczają, jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego stanowią kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w art. 50 Prawa budowlanego. Wydanie nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1-3 art. 51 w zw. z ust. 7 tego artykułu jest możliwe, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi, mienia, środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Wykonanie otworu okiennego w ścianie budynku stanowiło przebudowę, realizację robót budowlanych, które wymagały pozwolenia właściwych organów. Organy poczyniły analizę unormowań w zakresie prawa budowlanego na przestrzeni dłuższego okresu, w którym mogło powstać przedmiotowe okno. Doprowadziło to do wniosku, że przez cały okres, w którym mogły zostać wykonane roboty budowlane związane z otworem okiennym, obowiązywały regulacje prawne uzależniające wykonanie robót budowlanych od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy słusznie przyjęły, że brak wymaganego pozwolenia na budowę przedmiotowego otworu okiennego winien zostać zakwalifikowany jako samowola budowlana, do której znajduje zastosowanie tryb art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Organy nadzoru po analizie usytuowania otworu okiennego w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią i zweryfikowaniu wymogów stawianych w tym zakresie przez przepisy techniczno-budowlane słusznie uznały, że niedopuszczalne jest umiejscowienie okien w ścianie położonej na granicy z działką sąsiednią. Oceniając wymogi techniczne organy prawidłowo odwołały się do regulacji aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O ile bowiem ocena istnienia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę winna być dokonywana w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji robót, o tyle doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem winno, co do zasady, nastąpić przy zastosowaniu norm prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Z przepisu § 12 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że w ścianie budynku znajdującego się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub usytuowanej na granicy z działką sąsiednią, nie może być otworów okiennych lub drzwiowych. W przedmiotowej sprawie istnienie otworu okiennego w ścianie znajdującej się na granicy z działką sąsiednią pozostaje w oczywistej sprzeczności z wymogami przepisów rozporządzenia obowiązującego w dacie rozpoznawania sprawy. Uzasadnia to nakazanie inwestorowi wykonania robót celem doprowadzenia do zgodności z prawem.. Odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących pozbawienia skarżącej źródła światła, wskazać należy, że istnienie tych okien wpływa na jakość zamieszkiwania w lokalu, jednak nie jest niezbędne do jego funkcjonowania na cele mieszkalne, o czym świadczy fakt, że pierwotnie w lokalu z tej strony budynku nie było okna, ponadto w mieszkaniu są dwa inne okna doświetlające lokal skarżącej od strony wschodniej. Dodatkowo wskazać należy, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja nie nakazuje zamurowania spornego okna, tylko nakazuje wypełnić je materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana czy inne przeszklenie o odpowiedniej klasie odporności ogniowej. Lokal ten posiada trzy inne otwory okienne, a lokale położone w tym budynku mają, co do zasady, okna z drugiej strony budynku. Podnieść także należy, że pozwolenia na budowę nie zastępuje zgoda Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych (pismo z dnia 4 maja 1979 r.). Prawidłowo też wskazano na skarżącą jako adresata objętego zaskarżoną decyzją nakazu. Artykuł 52 Prawa budowlanego wymienia w pierwszej kolejności inwestora, zaś skarżąca była wówczas współnajemcą lokalu, mimo zawarcia umowy najmu jedynie przez jej męża. Brak jest również podstaw do przychylenia się do żądania pełnomocnika skarżącej i orzekania w oparciu o zasady współżycia społecznego. Bez znaczenia w niniejszej sprawie jest też podnoszona przez skarżącą kwestia nabycia służebności widoku. Podsumowując stwierdzić należy, że rozpoznając sprawę organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Mając zatem na uwadze wyżej wskazane względy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając decyzję za zgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. sw