II SA/Gl 506/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 92a ust. 1 i 3, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1414 zwanej dalej: u.t.d.), po przeprowadzeniu w dniach od [...]r. do [...] r. kontroli w przedsiębiorstwie, nałożył na przedsiębiorcę M. K. wykonującego działalność pod nazwą [...] karę pieniężną w wysokości: 15.000,00 złotych, z tytułu naruszeń ujętych w lp. 5.3.1., lp. 5.3.2., załącznika nr 3 do u.t.d. (skrócenie dziennego czasu odpoczynku). W uzasadnieniu organ I instancji omówił poszczególne naruszenia (stwierdzone w protokole kontroli z dnia [...] r., nr [...]), przytoczył odnoszące się do nich przepisy, przedstawił zebrane dowody oraz wskazał, iż jego zdaniem przedsiębiorca nie wykazał okoliczności mogących uwolnić go od odpowiedzialności (art. 92c u.t.d.). Wskazał, że naruszenie lp. 5.3.1. stwierdzono 103-krotnie, zaś naruszenie 5.3.2. 114-krotnie. Wyliczona kara wynosi zatem 33.100,00 zł i stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. podlega obniżeniu do łącznej kwoty 15.000,00 zł. Pismem z dnia [...] r. M. K., reprezentowany przez r. pr. K. B., wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości względnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie strony zignorowano wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego informację dotyczącą czasu pracy kierowców, co tym samym podrywa zasadę zaufania strony do organów administracji, które nie działają w sposób przewidywalny i konsekwentny. Ponadto pełnomocnik zarzucił, iż nie wyjaśniono czy przewozy wykonywane były na liniach do 50 km, czy również na liniach dłuższych. Wedle pełnomocnika strony w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., a postępowanie przed organem miało charakter subiektywny zamiast obiektywnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W obszernym uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a także poprzedzające jego wszczęcie czynności kontrolne i ustalenia w zakresie naruszeń, które stwierdzono w trakcie kontroli, wskazał nadto przepisy odnoszące się do czasu pracy kierowców. Szeroko przytoczył i omówił okoliczności faktyczne sprawy, w konsekwencji uznając wymierzone kary za zasadne i prawidłowo wymierzone. Wykazał i szczegółowo wyjaśnił na czym polegały w odniesieniu do konkretnych kierowców przypadki skrócenia dziennego czasu odpoczynku, podkreślił poprawność wyliczenia wymierzonej w decyzji pierwszoinstancyjnej za powyższe naruszenia kary. Wyjaśniając stan prawny wskazał, że w myśl art. 31c ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 1155 z późn. zm.) w zakresie odpoczynku dziennego i tygodniowego stosuje się przepisy art. 14, z zastrzeżeniem ust. 2. Wedle ust. 2 art. 31c ww. ustawy tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy w każdej dobie kierowcy przysługuje prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Dobowy odpoczynek, z wyłączeniem odpoczynku kierowców, o których mowa w rozdziale 4a, może być wykorzystany w pojeździe jeżeli pojazd znajduje się na postoju i jest wyposażony w miejsce do spania. Konsekwencją powyższego jest treść lp. 5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku karą pieniężną w wysokości 100 zł o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz karą pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wskazał, że z uwagi na powyższe nie może podzielić zarzutów pełnomocnika strony o braku podstawy prawnej dla stwierdzonych w tak wielkim rozmiarze naruszeń czasu pracy kierowcy. Ponadto organ odwoławczy zważył, iż w przedmiotowej sprawie wypełniono obowiązki wynikające z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego w tym i działając na podstawie przepisów prawa zgromadzono w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego jej rozstrzygnięcia oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Zdaniem organu zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, a zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 k.p.a. Pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. reprezentowany przez r. pr. K. B. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną w sprawie decyzję wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie oficjalnego stanowiska wydanego przez Wojewódzkiego [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. (pismo w aktach sprawy) oraz skutków prawnych z nim związanych; naruszenia art. 7 Konstytucji RP poprzez zmarginalizowanie ww. pisma Wojewódzkiego [...] Inspektora Transportu Drogowego, a w konsekwencji przyznanie, że wewnątrz Inspekcji Transportu Drogowego istnieje dualizm wykładni przepisów prawa; naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i poprzez błędną i pobieżną ponowną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji. W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął ww. zarzuty wskazując, że zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji sprowadzili opinię [...] Inspektora Transportu Drogowego do roli nic nie znaczącego pisma. Taki tok postępowania nie może mieć miejsca. Wystarczy bowiem każde urzędowe pismo opatrzyć klauzulą, że nie stanowi ono oficjalnej interpretacji, a zwalniać to będzie organ od jakiejkolwiek odpowiedzialności za jego merytoryczną treść. Nie może być tak, że mocodawca pełnomocnika stosując się do pisma WITD ponosi ujemne konsekwencje swego, dokonanego w dobrej wierze, postępowania. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał nadto, iż zarzut strony dotyczący nieuwzględnienia oficjalnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. jest nietrafny. Organy Inspekcji Transportu Drogowego starają się udzielać przedsiębiorcom odpowiedzi na zapytania dotyczące interpretacji przepisów prawa, jednakże każdorazowo zastrzegają, że udzielane odpowiedzi nie stanowią wiążących interpretacji przepisów. Wynika to z faktu braku umocowania ustawowego dla tychże organów do wydawania interpretacji wiążących. Ponadto częstokroć zdarza się, że wystosowane zapytanie jest nieprecyzyjne bądź zawiera braki w opisie stanu faktycznego, stąd też udzielona odpowiedź nie może być traktowana jako obowiązujący adresata odpowiedzi sposób postępowania w danej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1467) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Trafnie bowiem zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną wymierzającą skarżącemu karę 15.000,00 zł za naruszenia w zakresie czasu pracy kierowców W sposób przekonujący, poparty dowodami, orzekające w sprawie organy wykazały stwierdzone w trakcie kontroli naruszenia, a wydane decyzje, obszernie, nader szczegółowo uzasadnione, nie budzą wątpliwości co do ustaleń okoliczności faktycznych i prawnych. Przypomnieć zatem należy, że w trakcie przeprowadzonej u przedsiębiorcy kontroli stwierdzono wielokrotne naruszenia prawa ujęte w lp. 5.3.1. i 5.3.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Jak ustaliły organy naruszenia te miały miejsce w firmie skarżącego nagminnie: naruszenie lp. 5.3.1. stwierdzono 103-krotnie, zaś naruszenie 5.3.2. 114-krotnie. Wyliczona kara wyniosła zatem 33.100,00 zł i stosownie do art. 92a ust. 3 pkt 1 ustawy podlegała obniżeniu do łącznej kwoty 15.000,00 zł. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż skarżący w skardze nie kwestionuje ustalonych przez organy faktów, ani jednym słowem nie podważając prawdziwości ustalonych przez organy zdarzeń. Kontrowersja pomiędzy organami a skarżącym nie dotyczy zatem okoliczności faktycznych sprawy, które zresztą także zdaniem Sądu ustalone zostały niezbicie, ale potraktowania naruszeń tych jako takich, za które winna zostać wymierzona kara pomimo, iż pomiędzy [...] a [...] Wojewódzkim Inspektorem Transportu Drogowego zaistniała, zdaniem pełnomocnika skarżącego, rozbieżność w zakresie interpretacji przepisów o czasie pracy i koniecznych okresach odpoczynku. W trakcie postępowania administracyjnego przedsiębiorca przedłożył bowiem pismo [...] WITD z dnia [...] r., w którym w ocenie pełnomocnika odmiennie zinterpretowano relacje przepisów o czasie pracy w stosunku do rozporządzenia (WE) Nr 561/2006. Zdaniem zaś pełnomocnika nie może być tak, że mocodawca pełnomocnika stosując się do pisma [...] WITD ponosi ujemne konsekwencje swego, dokonanego w dobrej wierze, postępowania. Skarżący nie może też ponosić ujemnych skutków rozbieżności interpretacyjnych w ramach jednej Inspekcji Transportu Drogowego. (notabene pełnomocnik nie wskazuje na czym rozbieżności interpretacyjne realnie polegają). Taka sytuacja prowadzi bowiem, zdaniem pełnomocnika, do konstatacji, że Inspekcja Transportu Drogowego nie jest jedną instytucją. W konsekwencji wszystkie podniesione w skardze zarzuty (naruszenia art. 8 k.p.a.. art. 7 Konstytucji RP, art.7 i 77 k.p.a.) sprowadzają się do zarzutu zmarginalizowania znaczenia ww. pisma [...] WITD. Tak sformułowane zarzuty niemożliwe są do akceptacji. Gdyby bowiem istotnie, jak twierdzi pełnomocnik, przedsiębiorca stosował się do pisma [...] WITD, czyli w działalności swej zasugerował się jego treścią, a obecnie za czyny te wymierzono mu karę, to istotnie kwestia zaufania do organów administracji publicznej wymagałaby wnikliwego rozważenia. Jednakowoż twierdzenie pełnomocnika nie polega na prawdzie. Pismo, o którym mowa, w odpowiedzi na zapytanie M. K., sporządzone zostało bowiem dopiero w dniu [...] r., podczas gdy kontrola przeprowadzona została w dniach od [...] r. do [...] r., a protokół kontroli nosi datę [...]r. Nadto kontrola obejmowała okres od [...] r. do dnia [...]r. W konsekwencji zawarte w skardze twierdzenie, iż skarżący "stosował się" do ww. pisma i cyt. "nie wolno przerzucać na obywatela skutków złego doradztwa, udzielonego mu przez organ" stoi w ewidentnej sprzeczności z rzeczywistą kolejnością wydarzeń. Nadto podkreślić należy, podobnie jak uczyniły to organy, że w piśmie, o którym mowa, Wielkopolski WITD wskazał, iż nie jest organem uprawnionym do wiążącej interpretacji przepisów, a passus ten został wytłuszczony i podkreślony. Nie ulega nadto wątpliwości, iż w wydanych wobec skarżącego decyzjach poprawnie przywołano odnośne przepisy, są one spójne, a ich brzmienie jest oczywiste. W myśl bowiem art. 31c ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców w zakresie odpoczynku dziennego i tygodniowego stosuje się przepisy art. 14, z zastrzeżeniem ust. 2. Wedle ust. 2 art. 31c ww. ustawy tygodniowy okres odpoczynku rozpoczyna się nie później niż po zakończeniu sześciu okresów 24-godzinnych, licząc od zakończenia poprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy w każdej dobie kierowcy przysługuje prawo do co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku. Konsekwencją naruszenia powyższego jest treść lp. 5.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku karą pieniężną w wysokości 100 zł o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz karą pieniężną w wysokości 200 złotych za każdą następną rozpoczętą godzinę. W konsekwencji wymierzoną skarżącemu karę uznać należy za wymierzoną i obliczoną prawidłowo. Skarżący nie wykazał także żadnych okoliczności uwalniających go od odpowiedzialności w rozumieniu przepisów u.t.d. (art. 92b i 92c). Nagminność i znaczna liczba stwierdzonych w trakcie kontroli naruszeń jednoznacznie dowodzi bowiem wadliwej organizacji pracy wynikającej z błędnej interpretacji przepisów o czasie pracy. Za okoliczność wyłączającą odpowiedzialność nie można też, z przyczyn wskazanych powyżej, uznać pisma [...] WITD, które sporządzone zostało w odpowiedzi na pytanie przedsiębiorcy, już po przeprowadzonej kontroli. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.