II SA/Gl 506/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi F sp. z o. o. w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 16 lutego 2024 r. nr SKO.4104.1.2024 w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2023 r., obecnie skarżąca F. Sp. z o.o. w P., zwróciła się do Wójta Gminy M. (organ I instancji) o wydanie postanowienia w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka numer 1, opisanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Do wniosku dołączono m.in. wstępny projekt podziału oraz dokument, z którego wynika tytuł prawny skarżącej do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2023 r. organ I instancji negatywnie zaopiniował zaproponowany projekt podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka przewidziana w załączonym do wniosku projekcie podziału, objęta jest Uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowości B. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]), zwanej dalej m.p.z.p. Dalej wskazał, że w przypadku wnioskowanego podziału zastosowanie znajdzie art. 93 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm.), zwanej dalej u.g.n. W ocenie organu zaproponowany podział jest niezgodny z m.p.z.p., albowiem nie uwzględnia ograniczeń określonych w § 39 tej uchwały. Zgodnie z tym zapisem minimalna wielkość nowo wydzielanych działek budowlanych ma wynosić 1000 m2, zaś minimalna szerokość frontu działki budowlanej – 20 m z dopuszczeniem w wyjątkowych wypadkach zmniejszenie tej szerokości do 14 m. Tymczasem 24 z projektowanych działek budowlanych ma powierzchnię mniejszą niż 1000 m2, a fronty tych działek nie osiągają założonej szerokości 20 m bez podania przyczyny tego odstępstwa. Na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania. Odwołał się do przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz § 39 m.p.z.p. Przedstawił wybrane tezy ze stanowiska judykatury i doktryny odnoszące się do przedmiotowego zagadnienia. Wskazał, że zasadniczą kwestią jaką należało ustalić w niniejszej sprawie jest udzielenie odpowiedzi na pytania, czy § 39 m.p.z.p. znajdzie zastosowanie w niniejszej sprawie, a następnie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie. Odnosząc się do wyrażonego przez skarżącą w zażaleniu stanowiska, zgodnie z którym § 39 m.p.z.p. nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie gdyż dotyczy on "scalania i podziału nieruchomości", o którym mowa w art. 101 u.g.n. oraz art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - a nie "podziału nieruchomości", organ odwoławczy wskazał, że ustalenia przedmiotowego planu w ogóle nie określają warunków scalania nieruchomości, a jedynie warunki podziału nieruchomości. Zgodnie z przepisami działu III rozdziału 1 i 2 u.g.n., podziału i scalenia nieruchomości dokonuje się według ustaleń planu, a to oznacza, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego determinuje możliwość podziału nieruchomości. Organ zauważył dalej, że mimo iż w nagłówku § 39 m.p.z.p. wskazano, że "ustala się następujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem", z jego treści wynika, iż dopuszczalne są jedynie podziały i nie dotyczy to wyłącznie "scalania i podziału nieruchomości" uregulowanej w art. 101-108 u.g.n. lecz każdego podziału nieruchomości. Organ odwoławczy uznał zatem, że zapisy § 39 m.p.z.p. nie ograniczają zasad podziału nieruchomości jedynie do procedury scaleniowej. Z uregulowań tych wynika bowiem, iż celem prawodawcy było aby postanowienia § 39 m.p.z.p. dotyczyły szczegółowych zasad dokonywania każdego podziału nieruchomości, a nie wyłącznie podziału dokonywanego po scaleniu nieruchomości. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie § 39 ust 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., poprzez błędne zastosowanie przywołanego przepisu m.p.z.p. w sprawie dotyczącej podziału nieruchomości, podczas gdy przepis ten, zgodnie z jego niebudzącym wątpliwości brzmieniem, może być stosowany wyłącznie w sprawach scaleń i podziałów nieruchomości, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez organ I instancji, że projekt podziału nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła swoje stanowisko i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności wskazała, że błędna i sprzeczna z wykładnią językową i systemową, jest interpretacja przedstawiona przez orzekające w sprawie organy, jakoby przepis § 39 m.p.z.p. dotyczył zarówno procedury "scalenia i podziału nieruchomości", jak i procedury "podziału nieruchomości" (i tym samym mógł stanowić podstawę wydania negatywnej opinii). W ocenie skarżącej, na gruncie obowiązujących przepisów, sytuacja w której plan miejscowy określa szczegółowe zasady i warunki scaleń i podziałów nieruchomości, a jednocześnie nie określa takich zasad i warunków dla podziałów, jest możliwa i dopuszczalna. Skarżąca stwierdziła, powołując się na stanowisko doktryny i orzecznictwa, że w takiej sytuacji określone w planie miejscowym szczegółowe warunki scalania i podziału nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z planem w procedurze podziałowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodać należy, iż obie strony postępowania wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, powołując się przy tym na art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć wypadnie, że spór w niniejszej sprawie oscyluje wokół jednego zagadnienia, a mianowicie, czy planowany przez skarżącą podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami m.p.z.p. Istotą tego sporu jest natomiast diametralna różnica w dokonanej przez strony interpretacji § 39 tego planu, prowadząca do dwóch, skrajnie odmiennych wniosków, tj. z jednej strony do stwierdzenia, że zamierzony podział jest zgodny z m.p.z.p. (stanowisko skarżącej), z drugiej zaś do wykluczenia tej zgodności (stanowisko organu). Przed opowiedzeniem się za jedną z tych dwóch możliwości, przypomnieć należy, że na gruncie niniejszej sprawy, dla skutecznego przeprowadzenia zamierzonej procedury podziałowej, z uwagi na obowiązywanie na przedmiotowym terenie m.p.z.p., niezbędnym było, aby planowany podział był zgodny z tym planem (art. 93 ust. 1 u.g.n.). Opinię w tym przedmiocie wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n.). Zatem podstawowym kryterium uzgodnienia projektu podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Podkreślić należy, że badanie zgodności z planem miejscowym polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Organ musi ustalić, czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym a ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału z planem miejscowym polega bowiem na tym, by wydzielone działki tak zostały ukształtowane, aby teren w ich granicach spełniał wymagania dotyczące zagospodarowania wynikającego z planu. Tym samym, to od planu miejscowego zależy jakie cechy powinny mieć powstające działki ewidencyjne, aby w przyszłości ich zagospodarowanie było możliwe. W niniejszej sprawie dokonana przez organy ocena niezgodności planowanego podziału z planem nastąpiła przez pryzmat § 39 m.p.z.p. Przepis ten, jak wynika z jego części wstępnej, ustala zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Dalej przewiduje m.in., że jeżeli ustalenia szczegółowe nie regulują inaczej, minimalna wielkość nowo wydzielanych działek budowlanych wynosi 1000 m2, przy czym dopuszcza się wydzielanie działek o mniejszej powierzchni na poszerzenie działek sąsiadujących lub dla regulacji granic (§ 39 ust. 1). Osią sporu interpretacyjnego tak zredagowanego przepisu jest to, czy dotyczy on wyłącznie procedury scalania i podziału nieruchomości (opisanej w art. 101 i nast. u.g.n.), czy też wszelkich procedur, w wyniku których dochodzi do powstania nowo wydzielanych działek budowlanych, a więc również podziałów dokonywanych w trybie art. 93 u.g.n. Sąd odpowiadając na tak postawione pytanie doszedł do przekonania, że prawidłowa wykładnia omawianego przepisu aktu prawa miejscowego musi prowadzić do osiągnięcia takiego skutku, który wynika wprost z literalnego brzmienia § 39 ust. 1 m.p.z.p. Skoro bowiem prawodawca w tej jednostce redakcyjnej przepisu posłużył się sformułowaniem "nowo wydzielanych działek budowlanych", a jednocześnie w żadnym innym miejscu m.p.z.p. nie uregulował tej kwestii, to nie sposób racjonalnie uznać, aby jego intencją było odniesienie określonych warunków podziału wyłącznie do działek budowlanych powstających w procedurze scalania i podziału. Gdyby tak miało być, to wówczas mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której jedynie w procedurze scalania i podziału nie mogłoby dojść do powstania nowych działek budowlanych o powierzchni mniejszej niż 1000 m2, co nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia. Logiczna interpretacja tego zapisu musi prowadzić do wniosku, że dotyczy on wszelkich podziałów dokonywanych na terenie objętym planem miejscowym. Sąd podziela przy tym stanowisko prezentowane przez organ I instancji, zgodnie z którym przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 z późn. zm.), odnoszący się do minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, nie ogranicza się do procedury scalania i podziału o jakim mowa w art. 101 i nast. u.g.n. lecz dotyczy również podziału przeprowadzanego w trybie przewidzianym w art. 93 u.g.n. Rozróżnić przy tym należy zakres regulacji planistycznej objęty art. 15 ust. 3 pkt 10 od zakresu objętego art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie też organ odwoławczy przyjął, że interpretacja, iż lokalny prawodawca uregulował w planie jedynie sposób podziału działek w postępowaniu scaleniowym i zaniechał określenia tego sposobu odnośnie zwykłego postępowania podziałowego, jest sprzeczna z celem tego unormowania i nieracjonalna. W planie nie przewidziano bowiem obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Scalenie takie, zgodnie z art. 102 ust. 2 u.g.n., mogłoby być dokonane jedynie na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Ponadto stosowanie przewidzianych w § 39 m.p.z.p. warunków podziału wyłącznie w odniesieniu do procedury scalania i podziału, prowadziłoby do niezasadnego różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości wydzielonych po scaleniu, w stosunku do właścicieli nieruchomości podlegających podziałowi w innym trybie. Reasumując, w ocenie Sądu trafna i prawidłowa jest taka interpretacja § 39 m.p.z.p., w myśl której określone w tym przepisie warunki dotyczące nowo wydzielonych działek budowlanych nie dotyczą wyłącznie działek powstałych w procedurze scalania i podziału nieruchomości lecz w wyniku każdego podziału nieruchomości. Przy takiej interpretacji nieuzasadniony okazał się zarówno zarzut naruszenia § 39 ust 1 i 2 m.p.z.p. w zw. z art. 93 ust. 1, 2 i 4 u.g.n., jak i przedstawiona przez skarżącą argumentacja na poparcie tego zarzutu. W świetle powyższego zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji nie naruszają obowiązujących przepisów prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.