II SA/Gl 507/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lipca 2022 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO.4106.1386.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 1 lutego 2022 r. nr SKO.4106.1386.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) w związku z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm. - dalej u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania I. K. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. (dalej – organ I instancji) z dnia 22 listopada 2021 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent Miasta decyzją z dnia 22 listopada 2021 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad synem K. K.. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem organu, wprawdzie syn Skarżącej jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od urodzenia, jednak Wnioskodawczyni dysponuje prawem do emerytury rolniczej, co wyłącza ją z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 27 listopada 2021 r pełnomocnik Strony zanegował decyzję organu I instancji zarzucając jej błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez Skarżącą emerytury rolniczej z KRUS stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium decyzją z dnia 1 lutego 2021 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie Kolegium stwierdziło, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jednoznacznie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W związku z czym fakt posiadania przez Skarżącą prawa do emerytury rolniczej stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy dostrzegł niejednolitość orzecznictwa administracyjnego w przedmiotowej kwestii, opowiadając się za stanowiskiem, że norma wyrażona w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. reguluje zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury. Przepis ten nie może być zastępowany w orzecznictwie sądowym poprzez wykreowanie generalnej normy ustanawiającej w tego rodzaju sytuacji uprawnienie do wyboru świadczenia przez beneficjenta, gdyż stanowiłoby to zastrzeżone dla ustawodawcy działanie prawotwórcze (zob. wyrok WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 194/21). Dodano przy tym, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. regule odmienny zbieg prawa do świadczeń, od tego występującego w sprawie. W tej sytuacji Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W skardze z dnia 1 marca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Strony zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania emerytury przez opiekuna stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W motywach skargi podniesiono, że nieuprawnionym jest poprzestanie na wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W ocenie pełnomocnika, zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Stanowisko to poparto cytatem fragmentu wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Spór dotyczy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mianowicie organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne z uwagi na to, że Skarżąca dysponując prawem do emerytury rolniczej. Z tym stanowiskiem nie zgadza się pełnomocnik Strony podnosząc, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. uprawnia do twierdzenia, że osoba sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną i mająca tytuł do świadczenia emerytalno-rentowego dysponuje prawem wyboru świadczenia, które chce pobierać. Stoi on również na stanowisku, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dokonała wspomnianego wyboru, tj. chce zrezygnować z otrzymywania emerytury rolniczej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 1, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce lub ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W niniejszej sprawie organy odmówiły Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż dysponuje ona prawem do emerytury rolniczej. Zdaniem organu odwoławczego, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. stanowi przeszkodę dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w tego typu sytuacji. Problem ten był przedmiotem wielu orzeczeń sądów administracyjnych, w tym m.in. wyroku NSA z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1020/21 (Lex nr 3327423). Skład orzekający w pełni podzielając stanowisko w nim wyrażone posłuży się m.in. jego argumentacją dla uzasadnienia niniejszego rozstrzygnięcia. Dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. podkreślić należy, iż istotną cechą osób będących adresatami zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. normy prawnej, określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Poprzestanie na wynikach językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., prowadzącej do wyeliminowania z kręgu osób tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Zatem sprzeczna z zasadą równości byłaby sytuacja, w której samo przyznanie prawa do świadczenia wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. skutkowałoby odebraniem świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17). Tym samym wypada uznać, iż brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tym opiekunom, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (zob. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, Lex nr 3021475; z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2800/20, Lex nr 3195259). Dlatego też osoba pobierająca świadczenie emerytalno-rentowe i sprawująca opiekę w warunkach art. 17 ust. 1 u.ś.r., powinna dysponować prawem wyboru świadczenia, które uważa za korzystniejsze. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. wynika zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną w razie zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja, w ujęciu systemowym przemawia za przyznaniem opiekunowi osoby niepełnosprawnej prawa do wyboru świadczenia, także w razie zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami spoza systemu świadczeń rodzinnych. Regulacja kolizyjna, w razie zbiegu uprawnień do świadczeń, znajduje się również w art. 95 i nast. ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 504 – dalej u.f.u.s.). Przepis art. 95 ust. 1 u.f.u.s. stanowi, że w razie zbiegu prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się osobie uprawnionej jedno z tych świadczeń, wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy u.ś.r. i u.f.u.s. generalnie regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ale także na podstawie wyraźnie wskazanych przepisów (art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r. i art. 96 u.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wypłacanych na podstawie u.f.u.s. jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. W sytuacji gdy przepisy powyższych ustaw nie regulują kwestii możliwości wyboru przez osobę uprawnioną jednego z tych świadczeń, to biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania na gruncie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także uwzględniając konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązek Państwa w zakresie udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (zob. wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, Lex nr 3021475; z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20, Lex nr 3157729; z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, Lex nr 3280347; z dnia 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2800/20, Lex nr 3195259). Osoba uprawniona jednocześnie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i niższego świadczenia z u.f.u.s. swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. Świadczenie rentowe jest co prawda prawem niezbywalnym, ale uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń z u.f.u.s., lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Jakkolwiek kształtujące się w powyższym zakresie orzecznictwo sądowe nie było początkowo jednolite, to aktualnie nie budzi już wątpliwości, że w sytuacji zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze świadczeniami wskazanymi w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. zachodzi konieczność podjęcia przez osobę uprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych działań prowadzących do zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego na podstawie art. 103 ust. 3 u.f.u.s. W ten sposób, w następstwie realizacji prawa wyboru świadczenia, usunięta zostaje przeszkoda w uzyskaniu świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, CBOIS). Dlatego osoba chcąc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne musi zawiesić prawo o świadczenia emerytalno-rentowego. Powyższe rozważania znajdują zastosowanie również w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne pobiera emeryturę rolniczą. Mianowicie w art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 933 – dalej u.u.s.r.), podobnie jak w art. 95 u.f.u.s., uregulowano zasady postępowania w sytuacji zbiegu prawa do kilku świadczeń. Z kolei w art. 34 u.u.s.r. wskazano, że osoba uprawniona do świadczenia z u.u.s.r. może je zawiesić. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Skarżąca we wniosku z dnia 4 października 2021 r. wyraziła wolę rezygnacji z pobierania emerytury rolniczej na rzecz uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Samo oświadczenie o tej treści jest jednak niewystarczające dla ustania przeszkody wynikającej z art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Mianowicie koniecznym w tym względzie jest jeszcze zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego, w tym przypadku prawa do emerytury rolniczej. Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji przekaże Skarżącej stosowną informację o tym, że w przypadku rezygnacji z otrzymywanego świadczenia emerytalnego możliwe będzie dopiero przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zauważyć należy, że Skarżąca będzie mogła w sposób skuteczny otrzymywać świadczenie pielęgnacyjne dopiero od momentu faktycznej rezygnacji z przysługującego jej świadczenia emerytalnego. Oznacza to zarazem, że za okres poprzedzający Skarżącej nie będzie przysługiwało przedmiotowe świadczenie. Po przekazaniu Skarżącej stosownej informacji zbieżnej ze wskazaniami zamieszczonymi w niniejszym orzeczeniu i po podjęciu stosownych działań przez Skarżącą, organ I instancji podejmie przewidziane prawem rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Dlatego też o kosztach postępowania w kwocie 480 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.).