II SA/Gl 507/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 8 marca 2024 r. nr NWXIV.7581.4.59.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta Z., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 6 października 2023 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), art. 124 ust. 1 i in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: u.g.n.), po rozpatrzeniu wniosku inwestora T. S.A. z siedzibą w K. postanowił m. in. ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości położonych w Z., obręb [...], oznaczonych jako działki nr 1. o powierzchni 0,4544 ha oraz 2. o powierzchni 0,4606 ha, stanowiących własność A.J., poprzez zezwolenie T. S.A. na lokalizację oraz pozostawienie na: a) działce nr 1. nowych elektroenergetycznych urządzeń dystrybucyjnych, tj. linii kablowej średniego napięcia o długości 18,7 metrów oraz linii kablowej niskiego napięcia o długości 18,7 m, zajmujących powierzchnię 14,9 m2; b) na działce nr 2. nowych elektroenergetycznych urządzeń dystrybucyjnych, tj. linii kablowej średniego napięcia o długości 7 metrów oraz linii kablowej niskiego napięcia o długości 7 m, zajmujących powierzchnię 5,35 m2; Wskazano, że przebieg linii, w tym pasa technologicznego przez opisane nieruchomości został określony na mapie, która stanowi integralną cześć decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że na realizację inwestycji na zaproponowanych warunkach nie wyraża zgody właściciel nieruchomości. Podejmowane próby ugodowego załatwienia sprawy nie przyniosły pozytywnego rozstrzygnięcia. Tym samym spełnione zostały przesłanki, od których ustawodawca uzależnił możliwość ograniczenia przez starostę w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości na rzecz podmiotu realizującego konkretne przedsięwzięcie inwestycyjne. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się na przedmiotowym terenie realizację ww. urządzeń. Od powyższej decyzji odwołał się przez pełnomocnika A.J., zaskarżając ją w całości. Podano m. in., że powinna być zapewniona ekwiwalentność świadczeń, a właściciel ma pełne prawo oczekiwać adekwatnego - a nie tylko symbolicznego - wynagrodzenia/odszkodowania. Prezydent Miasta pominął ten aspekt sprawy, a powinien być on gruntowanie przeanalizowany i uzasadniony. Ustawowy wymóg braku zgody właściciela musi być oceniony także w kontekście zachowania przedsiębiorcy przesyłowego, który jednostronnie i arbitralnie narzuca warunki ewentualnego porozumienia. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 8 marca 2024 r., znak NWXIV.7581.4.59.2023, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że ww. działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej zwanym m.p.z.p.), zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Z. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...] ze zm.). Inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. Przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie w badanej sprawie zakwalifikować należy jako inwestycję celu publicznego. W ocenie Wojewody Śląskiego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, że rokowania nie odbyły się. Z akt sprawy wynika, że przedstawiciel Inwestora podjął próbę zawarcia z odwołującym porozumienia co do wykonania ww. urządzeń na należącej do niego nieruchomości. Odwołującemu przedstawiona została konkretna oferta ze wskazaniem kwoty wynagrodzenia, jaką Spółka gotowa była uiścić na jego rzecz. Do porozumienia nie doszło. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Wskazano tam m. in. że naruszono postanowienia art. 124 ust. 3 u.g.n. W realiach sprawy T. w istocie przeprowadził pozorne/iluzoryczne rokowania. Inwestor narzucił arbitralnie swoje warunki. Żadnych rokowań nie prowadził, a to nie wyczerpuje dyspozycji ww. przepisu. Nawet nie wiadomo z czego i na jakiej podstawie T. wywiódł, że kwota 2.200 zł jest właściwa i odpowiednia w realiach sprawy. To mogłoby mieć zasadnicze znaczenie dla porozumienia Stron. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W świetle ust. 3 tego przepisu udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W orzecznictwie przyjmuje się, że wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Przepisy u.g.n. nie określają przy tym prawnej formy prowadzenia rokowań, na pewno nie jest wymagane przedstawienie tu protokołu, wystarczą dokumenty wskazujące, że ten etap został zrealizowany. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Dla oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia istotne jest wyłącznie ustalenie, czy strony przedstawiły sobie propozycje, które umożliwiałyby zawarcie porozumienia (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 20 września 2016 r., sygn. II SA/Bk 212/16). Tymczasem nawet z uzasadnienia skargi wynika, że właściciel nieruchomości nie zgodził się na propozycję Spółki co do sposobu i rozliczenia wykonania zamierzenia celu publicznego. Oznacza to, że do porozumienia nie doszło. Rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Nadto nie można wymagać od strony, aby była zmuszona do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki nie zmieni swojego stanowiska. Z kolei nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. (np. wyrok WSA w Krakowie z 19 września 2016 r., sygn. II SA/Kr 650/16). Porozumienie, o którym mowa w art. 124 u.g.n. musi pozwolić w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne. Dlatego oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości powinno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie (wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3500/15). Postępowanie dowodowe prowadzone przez organ na podstawie art. 124 u.g.n. sprowadza się zatem do ustalenia konieczności realizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz ustalenia faktu poprzedzenia wniosku rokowaniami prowadzonymi z właścicielem nieruchomości, niezakończonymi powodzeniem. Nie podlegają w tym postępowaniu ocenie same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. I OSK 179/15). Najistotniejsze dla sprawy argumenty organ przedstawił w uzasadnieniu swej decyzji, które pozwalało na zrekonstruowanie toku jego rozumowania (art. 107 §3 k.p.a.). Decyzję oparto na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, wystarczającym do jej wydania (art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a.). Przedmiotowa inwestycja ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesu publicznego i nie było żadnego powodu, by organ zwlekał z wydaniem decyzji. Ma rację organ, że planowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami ww. m.p.z.p. Działki położone są na terenie oznaczonym symbolem P (obiekty i urządzenia działalności produkcyjnej, składów i magazynów służące prowadzeniu działalności gospodarczej), którego funkcją dopuszczalną są m. in: sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 2 pkt 11 lit. f m.p.z.p.). Ponadto część działki nr 1. położona jest na terenie oznaczonym symbolem KDP (publiczne tereny komunikacji pieszej i pieszo-jezdnej), którego funkcją dopuszczalną również są m. in: sieci, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej (§ 6 ust. 2 pkt 22 lit. b m.p.z.p.). Inwestycja ma charakter liniowy i musi spełniać określone wymagania techniczne, zatem nie można dowolnie określać jej przebiegu, zgodnie z życzeniami każdego z właścicieli nieruchomości. Gdyby wszystkie takie życzenia uwzględniać, inwestycja mogłaby nie powstać. Wyważono zatem interes publiczny z interesem indywidualnym. Przy tym, z art. 6 pkt 2 u.g.n. wprost wynika, że inwestycje tego typu zgodne są z celami publicznymi. Do wniosku Spółki dołączone zostały dokumenty potwierdzające przeprowadzenie rokowań. W swej odpowiedzi z dnia 12 maja 2023 r. skarżący wprost wskazywał: "Nie zgadzam się na proponowaną kwotę. (...) Minimalna do zaakceptowania kwota wynosi 8.500 zł." Wyraźnie dodał, że "Jest to ostateczna propozycja", zatem sam uznał w sposób arbitralny, że kwota niższa go nie interesuje. Z kolei inwestor na taką kwotę nie mógł przystać, co potwierdził jego pełnomocnik m. in. w piśmie z 15 stycznia 2024 r., kierowanym do Wojewody. Proponowana kwota ze strony inwestora wynosiła bowiem 2.200 zł. Rozbieżności były zatem bardzo duże. Nie jest rzeczą Sądu, by decydować, jaka kwota należna skarżącemu byłaby adekwatna. Jej ustalenie wymaga bowiem wyceny rzeczoznawcy, uwzgledniającej wiele różnych aspektów przedsięwzięcia. Przy tym starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m. in. w przypadkach, o których mowa w art. 124 u.g.n. (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.). Odbywa się to w ramach odrębnej sprawy administracyjnej. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną, dostępną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 75 §1, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 i 2 k.p.a., 124 ust. 1 i 3 u.g.n., art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, ww. zapisów m.p.z.p., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.