II SA/Gl 508/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Straszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100,00 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 14 marca 2008 r. G. S., U. L., W. Z. i M. Z. wystąpili do Starosty [...] o zwrot części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr 1, pochodzącej z działki nr 2. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie do czasu rozpatrzenia zagadnienia wstępnego, tj. rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] r., gdyż zdaniem organu ma ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone przez G. S. postanowienie Starosty [...] odnośnie zawieszenia postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. Nr [...] w części dot. wywłaszczenia za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G., pow. M. o pow. 865 m2, stanowiącej własność spadkobierców C. W. G. S. i W. Z. zwrócili się wnioskiem do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. Pismem z dnia 10 lutego 2011 r. G. S. wniosła o podjęcie postępowania zawieszonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. wskazując, iż rozstrzygnięcie Ministra Infrastruktury w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] jest ostateczne. Pismem z dnia 22.02.2011 r. Starosta [...] wystąpił do Ministerstwa Infrastruktury o przesłanie archiwalnych akt Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] dotyczących wywłaszczenia nieruchomości położonej w G., stanowiącej własność spadkobierców W. C., które zostały przesłane pismem Nr [...] z dnia [...] r. oraz udzielenie informacji czy na decyzję Ministra Infrastruktury Nr [...] z dnia [...] r. wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr 1, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] r. jako własność spadkobierców W. C. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, iż jak wynika z poczynionych ustaleń G. S. wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2112/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Od wyroku tego strona wniosła skargę kasacyjną. W konsekwencji wniesienia ww. skargi kasacyjnej w ocenie organu bezcelowym byłoby podjęcie zawieszonego postępowania i ponowne jego zawieszenie do czasu prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz otrzymania niezbędnych do prowadzenia postępowania akt wywłaszczeniowych. Zdaniem bowiem organu rozstrzygnięcie NSA będzie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji, gdy NSA w Warszawie uchyli wyrok WSA w Warszawie, w następstwie stwierdzona może zostać nieważność decyzji wywłaszczeniowej. Następstwem prawnym stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Stwierdzenie nieważności oznacza bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o wywłaszczeniu, wówczas własność nieruchomości zostanie zwrócona poprzednim właścicielom. G. S. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na wydane przez organ I instancji postanowienie, wywodząc, że istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Ministra Infrastruktury oraz możliwość wypożyczenia akt wywłaszczeniowych z NSA powodują, że wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania jest zasadny. W wyniku rozpatrzenia wniesionego zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu sprawy wskazał, że zgodnie z art.97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że organ musi ustalić istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Skoro przedmiotem zawieszonego przez organ administracji postępowania jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...] to kwestia stwierdzenia nieważności tej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, bowiem że przedmiotem zwrotu może być tylko nieruchomość wywłaszczona. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej powodowałoby skutek ex tunc, a więc taki jakby decyzja wywłaszczeniowa nie była wydana. Nie byłoby zatem podstaw do orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W sytuacji gdy ustąpią przyczyny zawieszenia postępowania, a zatem gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd uzyska charakter trwały, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Biorąc pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie została złożona skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt ISA/Wa 2112/10 oddalającego skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. - zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze ostatecznie rozstrzygnięte. W konsekwencji organ I instancji prawidłowo odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Pismem z dnia 5 marca 2012 r. G. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie drugoinstancyjne domagając się jego uchylenia, a także uchylenia poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła obrazę przepisów prawa, w szczególności art. 6, 7, 8, 9 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o jego uchylenie, a także uchylenie postanowienia poprzedzającego. Zdaniem bowiem strony, wspartym przywołanym orzecznictwem sądowym, nie sposób zgodzić się z Wojewodą [...], że zagadnienie rozpatrywane przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczającej sporną nieruchomość - zostało (jeśli nawet przyjąć, że stanowiło przesłankę do zawieszenia postępowania) zakończone ostateczną decyzją administracyjną wydaną przez Ministra Infrastruktury o sygn. [...] z dnia [...] r. Nie jest zaś zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet - ze względów ekonomicznych, czy celowościowych - będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które sformułował był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ponownie akcentując, iż skoro przedmiotem zawieszonego przez organ administracji postępowania jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...] to kwestia stwierdzenia nieważności tej decyzji jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania postanowienia organu I instancji wykazało, że dotknięte są one uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego", należy rozumieć zagadnienie prawne, które warunkuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 534/98). Musi to być nadto zagadnienie otwarte, tzn. takie, które nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Zawieszenie postępowania na tej podstawie prawnej uzależnione jest zatem od wystąpienia łącznie trzech przesłanek - postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a ponadto zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W konsekwencji obok ustalenia, że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest obowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie bowiem gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenia postępowania. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ, na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia prejudycjalnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają też wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kierować się przewidywaniami, jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. W konsekwencji samo wszczęcie postępowania sądowego, mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne ważne w innym postępowaniu administracyjnym, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w tym postępowaniu. Dopóki bowiem ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego dopóty zawieszenie postępowania naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga nadto, że stosownie do treści art. 97 § 2 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego można utrzymywać tylko do czasu ustąpienia przyczyny zawieszenia. W konsekwencji podjęcie zawieszonego postępowania winno mieć miejsce, gdy rozstrzygnięcie, stanowiące zagadnienie wstępne, stanie się ostateczne. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że zawieszając w dniu [...] r. Starosta [...] przedmiotowe postępowanie organ jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu, iż zawieszenia dokonuje do czasu rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Urząd Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia [...] r. przez cyt. "Ministra Infrastruktury". Nie podejmując w tym miejscu rozważań co do zasadności i zgodności z prawem ww. postanowienia (wyznaczonym zakresem skargi przedmiotem niniejszej kontroli sądowej nie jest postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego lecz postanowienie w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania) Sąd zauważa, że tak zakreślona przyczyna zawieszenia obliguje organ do podjęcia prowadzonego postępowania z chwilą ustania ww. przyczyny. W konsekwencji ostateczne rozpatrzenie przez Ministra Infrastruktury sprawy nieważności decyzji wywłaszczeniowej przesądza o tym, że postępowanie zawieszone winno zostać podjęte. W niniejszej sprawie ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury została przez organ wydana, a tym samym ustała przyczyna, którą Starosta [...] wskazał jako powód zawieszenia. W konsekwencji odmowa podjęcia zawieszonego postępowania przez organ I instancji i zaaprobowanie tego stanowiska przez Wojewodę [...] zdaniem Sądu w sposób jednoznaczny naruszają art. 97 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że nietrafne są argumenty obydwu orzekających w sprawie organów, iż bezcelowym byłoby podjęcie zawieszonego postępowania albowiem trzeba byłoby je ponownie zawiesić do czasu prawomocnego orzeczenia NSA w Warszawie. Zdaniem Sądu w sprawie nie występuje bowiem kwestia wstępna, bez której rozpoznania przez inny organ nie jest możliwe merytoryczne rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzja wywłaszczeniowa z [...] r. ma bowiem walor ostateczności i przymiot taki zachowa aż do czasu jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym winna zostać przez organy uwzględniona przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. W obrocie prawnym znajduje się także ostateczna decyzja Ministra Infrastruktury odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. W żadnej mierze za przyczynę uzasadniającą niepodjęcie zawieszonego postępowania nie może być też uznany wskazany przez organy brak akt przekazanych do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tego typu okoliczność może bowiem być zakwalifikowana najwyżej jako przeszkoda techniczna, możliwa zresztą do usunięcia, nie zaś jako przeszkoda prawna, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ramach ponownego postępowania organ uwzględni powyższą ocenę prawną i podejmie zawieszone postępowanie W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.