II SA/Gl 508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku Prezydent Miasta S. na podstawie m. in. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 roku, poz. 518 z późn. zm., dalej ugn) odmówił wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn za działkę nr [...] o pow. 2408 m2 zapisanej w [...] położonej w rejonie ul. [...], na rzecz wnioskodawcy to jest "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. W uzasadnieniu organ przywołał własną decyzję z dnia [...] roku – wydaną na wniosek użytkownika wieczystego "A" Spółka z o.o. o podziale geodezyjnym działki nr [...] o pow. 40.511 m2 w celu wydzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W wyniku dokonanego podziału działki nr [...] powstała między innymi działka nr [...] oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego jako teren dróg publicznych. Wspomniany podział został dokonany na podstawie art. 93 ust. 1 ugn. Natomiast źródłem uprawnienia odszkodowawczego przewidzianego w art. 98 ust. 3 ugn jest odebranie prawa własności lub użytkowania wieczystego działki gruntu wydzielonej w ramach podziału nieruchomości, a odebranie praw do takiej działki następuje z mocy prawa w związku z wydaniem decyzji podziałowej. Zdaniem organu orzekającego aby decyzja podziałowa rodziła skutki prawne o których mowa w art. 98 ugn decyzja ta powinna w podstawie prawnej zawierać art. 98 ust. 1 ugn, a także powinna zawierać zapis, że działka została wydzielona pod drogę publiczną i przechodzi z mocy prawa na własność gminy. W niniejszej sprawie decyzja podziałowa nie została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 ugn, a wydzielona działka nie przeszła z mocy prawa na własność gminy. Od tej decyzji odwołanie złożyła "A" Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie i podjęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Decyzji organu I instancji odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez niepełne zgromadzenie materiału dowodowego i poczynienie na jego podstawie nieprawidłowych ustaleń, a także zaniechanie oceny kluczowych dla sprawy okoliczności związanych z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w tym nieustalenie przeznaczenia nowo wydzielonych działek w obowiązującym miejscowym planie, co doprowadziło do pominięcia materiałów z postępowania podziałowego, które pozwoliłyby na zweryfikowanie przesłanek przyznania odszkodowania oraz naruszenie art. 98 ust. 1 ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, co spowodowało błędne przyjęcie, że w przypadku wydania ostatecznej decyzji podziałowej, działki gruntu przechodzą na własność gminy jeżeli zostały przeznaczone na urządzenie drogi publicznej tylko w sytuacji, gdy podstawą podziału był przepis art. 98 ust. 1 ugn, podczas gdy działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, niezależnie od powołanej podstawy prawnej decyzji, a art. 98 ust. 1 ustawy nie stanowi podstawy wydania decyzji podziałowej. Wojewoda [...] nie uwzględnił powyższego odwołania i decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 1 ugn w związku z art. 98 ust. 3 ugn utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ przywołał decyzję ostateczną z dnia [...] roku wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ugn o podziale działki nr [...], w następstwie którego to podziału powstała działka nr [...] o powierzchni 2468 m2. Zdaniem organu odwoławczego zasadnicze znaczenie dla sprawy ma tryb w którym dokonano wydzielenia działki nr [...]. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje w użytkowaniu wieczystym "A" Sp. z o.o. Księga ta została bowiem założona [...] roku, a więc po uzyskaniu przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności. Sąd zatem zakładając księgę wieczystą uznał, że "A" jest nadal użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a "A" nie kwestionowała zapisów księgi wieczystej dokonanych przez Sąd. Równocześnie przyznano, że działka nr [...] znajduje się zgodnie z planem na terenach oznaczonych symbolami 1KDZ i 1KDL – tereny dróg publicznych. Jednakże zapisy planu nie przesądzają, że tak określone grunty stają się drogami publicznymi oraz przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Plan określa jedynie przeznaczenie danej nieruchomości, ale nie powoduje zmian własnościowych. Ten ostatni fakt musi być potwierdzony w stosownej decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 98 ust. 1 ugn. Nie każda bowiem decyzja o podziale rodzi skutki prawne przewidziane w art. 98 ust. 1 ugn i nie chodzi tutaj o powołanie w niej cytowanego przepisu, lecz wywołany nią skutek. Natomiast decyzja podziałowa z dnia [...] roku nie została wydana w trybie art. 98 ust. 1 ugn, a zatem działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa na rzecz Gminy S. Co do zasady organ podzielił stanowisko skarżącej, że ograniczenie przez organy Państwa korzystania z prawa własności nieruchomości działek przeznaczonych pod drogi publiczne uniemożliwią właścicielom efektywne czerpanie korzyści z prawa ich własności. Zdaniem organu odwoławczego chodzi tutaj o ograniczenie korzystania z prawa własności wskutek inicjatywy organów administracji. Natomiast ograniczenie samo w sobie nie wskazuje na inicjatywę organów Państwa. W tym zakresie podkreślono, że odwołująca się z tytułu podziału nieruchomości nie doznała żadnej szkody. Organ orzekający podał, że nie stwierdził naruszenia art. 7, 77, 80 kpa, wskazano, że podział nastąpił w trybie art. 93 ust. 1, a nie 98 ust. 1 ugn i stwierdził, że działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa na własność gminy S. Ustosunkowując się do powołanych w odwołaniu wyroków sądów administracyjnych organ podał, że w niniejszej sprawie nie miały one zastosowania ponieważ zapadły w odmiennym stanie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Spółka z o.o. w K. wniosła o uchylenie decyzji ostatecznej Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. W istocie skarżąca formułowała zarzuty, które wcześniej były podnoszone w odwołaniu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z uwagi na naruszenie art. 98 ust. 3 ugn. Stan faktyczny jest niesporny między stronami. Decyzją z dnia [...] roku, wydaną m. in. na podstawie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ugn z dnia 21 sierpnia 1997 roku, Prezydent Miasta S. zatwierdził – na wniosek użytkownika wieczystego (skarżącego) projekt podziału nieruchomości położonej w S. oznaczonej nr [...] o pow. 40.511 m2 w celu wydzielenia działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. W następstwie tej decyzji podziałowi uległa działka nr [...] i z niej powstały między innymi sporna działka nr [...] o powierzchni 2408 m2 oznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego KDZ – tereny dróg publicznych zbiorczych oraz działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego jako MN – tereny zabudowy mieszkaniowej. Wnioskiem z dnia 27 października 2014 roku obecna skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta S. o ustalenie i wypłatę odszkodowania wydzieloną – w trybie art. 98 ugn – pod gminną drogę publiczną nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Na wstępie należy stwierdzić, że ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn – stosownie do art. 125 ust. 5 pkt 1 ugn – spoczywa na staroście (prezydencie miasta w miastach na prawach powiatu) wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wypłaty na rzecz wnioskodawcy, obecnej skarżącej, odszkodowania za działkę nr [...] na podstawie art. 98 ust. 3 ugn. Ust. 3 art. 98 ugn stanowi, że za działki gruntu o których mowa w ust. 1 (tego przepisu) przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego ustala się i wypłaca odszkodowanie według zasad z trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, by wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] było poprzedzone stosownymi uzgodnieniami. Oznacza to, że do tego wszczęcia postępowania doszło z naruszeniem art. 68 ust. 3 ugn, a także do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Decyzja ta była co najmniej przedwczesna wobec braku dowodów w sprawie na przeprowadzone uzgodnienia o których mowa w art. 68 ust. 3 ugn. Z kolei w ust. 1 art. 98 ugn, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ugn wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe) z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego – przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Decyzja o podziale z dnia [...] roku została wydana na wniosek użytkownika wieczystego dotyczący działki nr [...] i jest decyzją ostateczną. Ta decyzja została wydana na podstawie art. 93 ust. 1 i 96 ust. 1 ugn, a nie 98 ust. 1 ugn. Istotnie działka nr [...] zgodnie z planem miejscowym znajduje się na terenie przeznaczonym pod drogi publiczne. Jednak zapisy planu miejscowego nie przesądzają, że grunty, które znajdują się na terenie dróg publicznych automatycznie stają się drogami publicznymi oraz przechodzą z mocy prawa na własność gminy. Plan określa przeznaczenie danej nieruchomości, nie powoduje zmian własnościowych. Fakt ten musi być potwierdzony w decyzji podziałowej. Nie każda bowiem decyzja o podziale nieruchomości rodzi skutki prawne przewidziane w ust. 1 art. 98 ugn i przy tym nie chodzi tu o powołanie w niej tego przepisu, lecz o wywołany nią skutek. Z decyzji podziałowej z dnia [...] roku wynika, że działka której użytkownikiem wieczystym była skarżąca oznaczona nr [...] uległa podziałowi na działki pod budownictwo jednorodzinne (w tym sporna działka), a zatem działka nr [...] nie przeszła z mocy prawa na rzecz gminy. W decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości (tutaj decyzja z dnia [...] roku) należy określić działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, ze wskazaniem, z jakiego dokumentu planistycznego wynika takie przeznaczenie wydzielonej działki gruntu. Organ orzekający powinien również zawrzeć w decyzji informacje o skutkach prawnych wynikających z art. 98 ust. 1 ugn wobec działki wydzielonej pod drogę publiczną (ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tutadziecki. M. Wolanin, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 542). Powyższe rozważania nie zmieniają jednak faktu, że przyczyną uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej je decyzji organu I instancji było naruszenie art. 98 ust. 3 ugn, które Sąd uznał za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 litera a ppsa) i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a w związku z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 ppsa (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.). sw