II SA/Gl 508/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi K. N. (N.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.4117.33.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany przeznaczenia działki oddala skargę. Wnioskiem z dnia 8 maja 2023 r. K. N., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zwrócił się do Wójta G. o przekształcenie działki oznaczonej nr [...], o pow. 1 ha, położonej w miejscowości B., ul. [...], na działkę budowlaną. Pismem z dnia 22 maja 2023 r. organ I instancji wyjaśnił wnioskodawcy, iż wskazana we wniosku działka znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w granicach sołectwa B.. Jest to plan zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. w granicach sołectwa B. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., poz. [...]) - dalej "m.p.z.p.". Według ustaleń planu działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "IRZ" - teren rolniczy z zakazem zabudowy (§ 3 ust. 1 pkt 7 ppkt e m.p.z.p.). Wyjaśniono również, że przekształcenie może nastąpić wyłącznie w procedurze planistycznej. W odpowiedzi na ww. pismo wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji administracyjnej. Żądanie to podtrzymał w kolejnych pismach z dnia 12 października 2023 r. oraz 20 listopada 2023 r. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2024 r. nr [...] Wójt G. odmówił wnioskodawcy wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej w sprawie przekształcenia działki nr ewid. [...], obręb [...] B., gm. M. oraz działek sąsiadujących na działki o charakterze budowlanym. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują trybu wydawania decyzji stanowiącej zgodę na przekształcenie działki, gdyż takie przekształcenie może nastąpić wyłącznie w procedurze planistycznej, a zatem decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na przekształcenie byłaby dotknięta sankcją nieważności. Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym postanowieniem i pismem opatrzonym tytułem "odwołanie" zaskarżył w całości ww. postanowienie. Jednocześnie wniósł o jego uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 4 marca 2024 r. nr SKO.4117.33.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało jednak w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. O zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje bowiem wyłącznie rada gminy, która podejmuję uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Taką uchwałę rada podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Choć z wnioskiem do tych organów o sporządzenie planu może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Kolegium zgodziło się zarazem z organem I instancji, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują trybu wydawania decyzji stanowiącej zgodę na przekształcenie działki, gdyż takie przekształcenie może nastąpić wyłącznie w procedurze planistycznej, a zatem decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na przekształcenie byłaby dotknięta sankcją nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt k.p.a. Według Kolegium wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu i nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. W konsekwencji organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. Wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższe postanowienie Kolegium, zaskarżając je w całości. Jednocześnie wniósł zmianę zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). W ocenie Sądu mają racje organy, że zgromadzony materiał dowodowy uzasadnia stwierdzenie, iż brak było podstaw do wszczęcia postępowania. W świetle art. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) brak było podstaw do uczynienia zadość żądaniom wnioskodawcy. O przeznaczeniu nieruchomości przesądza bowiem akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gdy plan obowiązuje Wójt nie jest uprawniony do władczej zmiany sposobu zagospodarowania działki w formie decyzji administracyjnej. Wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego. O zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyduje bowiem wyłącznie rada gminy, która podejmuję uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu rada podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Choć z wnioskiem do tych organów o sporządzenie planu może wystąpić każdy, to jednak rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w związku ze zgłoszonym wnioskiem. Skoro wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wiąże organu i nie może stanowić podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego, organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 61a §1, art. 107 §1 i 3, art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.