II SA/Gl 509/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA /del./Jolanta Rosińska, WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę Wskutek skargi J. S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy O. działając na podstawie art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, stwierdził dokonanie zmiany zagospodarowania części terenu działek rolnych nr [...] i [...] przez ich dewastację, w tym wykonanie na nich dwóch głębokich wykopów i urządzenie z wydobytego kruszywa nasypów – toru przeszkód do jazdy [...]– przy zaniechaniu obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy terenu i w tej sytuacji nakazał właścicielce działek B. R. przywrócenie ich do poprzedniego sposobu zagospodarowania jako działki rolne, w tym zasypanie wykopów i likwidację toru przeszkód w terminie 30 dni od daty otrzymania decyzji, której nadto nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od decyzji B. R. zanegowała stanowisko organu, iż dokonano zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Jej zdaniem, przedmiotowe działki /grunty klasy V/ były i nadal są nieużytkami rolnymi, zaś brak przeszkód /poza ekonomicznymi/, aby użytkować je rolniczo, gdyż nie przeszkadzają w tym dwa wykopane dołki i usypane górki, wykorzystywane przez jej syna do jazdy [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części, dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie orzekło o umorzeniu postępowania, zaś w pozostałej części utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, jako zgodne z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji prawidłowo rozstrzyga sprawę dokonanej samowolnie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie zaś sprawę uciążliwości dla terenów sąsiednich. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. R. podtrzymała zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, podkreślając, iż organ odwoławczy nie wskazał w istocie, w jaki sposób doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Skarżąca zarzuciła, iż nie ustalono przebiegu drogi na działkach, które uwidoczniono na mapach i w wypisie z rejestru gruntów, co uniemożliwia wykonanie decyzji. Z uwagi na pochodzenie gleby i klasę, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zdaniem skarżącej, nie jest też wymagana zgoda wojewody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Wreszcie, skarżąca powołała się na uprawnienia właścicielskie z art. 140 kc. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Uczestnik postępowania J. S. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania administracyjnego organy nie uchybiły regułom procedury w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Z niekwestionowanych i istotnych dla rozpatrzenia sprawy ustaleń faktycznych organu I instancji, podzielonych przez organ odwoławczy wynika, ze na działkach nr [...] i [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne i drogi, dokonano dwóch głębokich wykopów i urządzono z wydobytego kruszywa nasypy wykorzystywane jako tor przeszkód do jazdy [...]. Stan nieruchomości został nadto udokumentowany materiałem fotograficznym. Zdaniem skarżącej jako właścicielki powyższej nieruchomości, taki stan rzeczy nie stanowi jednak zmiany zagospodarowania terenu, jako że działek nie pozbawiono ich pierwotnej funkcji, a ponadto, działki z uwagi na niską klasę bonitacyjną gleby, nie były uprzednio wykorzystane na cele rolne, stanowiąc nieużytek. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowiska tego nie sposób podzielić. W świetle art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W przypadku zmiany zagospodarowania terenów bez uzyskania wymaganej decyzji, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania /art. 59 ust. 3 cyt. ustawy/. Jak zauważono w literaturze, zarówno zastosowanie, jak i wybór sankcji za naruszenie wymogu z art. 59 ust. 2 ustawy, należy do sfery tzw. uznania administracyjnego /vide: T.Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Zakamycze 2004/. Powołana ustawa nie zawiera definicji zmiany sposobu zagospodarowania. Jednak przepis art. 59 ust. 1 ustawy rozstrzyga, że pojęcia zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie można zawężać tylko do inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga też, że ustawodawca przesądził, iż sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtują wraz z innymi przepisami /m.in. art. 140 Kodeksu cywilnego/, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /art. 6 ust. 1 cyt. ustawy/. W razie braku na danym terenie planu miejscowego, jak w niniejszej sprawie, zagospodarowanie terenu dopuszczalne jest zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich /art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy/. Zatem ustawowe granice prawa własności wyznaczają także przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów rolnych i leśnych /art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy/. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 27 ze zm./, za grunty rolne uznaje grunty, określone w ewidencji jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych /art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 tej ustawy/. Ochrona gruntów rolnych polega zaś na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi /art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy/. Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, redakcja przepisu art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie oznacza jednak, iż grunty rolne, które nie zostały wymienione w ust. 2, mogą być użytkowane w sposób inny niż rolniczy lub leśny, w przypadku braku planu miejscowego bez uprzedniego uzyskania decyzji w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszak przepis ten w żaden sposób nie nawiązuje do treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wyłączając obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji dla zmiany zagospodarowania terenu, który nie stanowi gruntu rolnego, wymienionego w ust. 2 tego przepisu. Stąd tez fakt, iż działki skarżącej nie stanowią gruntu rolnego, objętego obowiązkiem uzyskania zgody organów, wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie oznacza, iż mogą być zagospodarowane w dowolny sposób. Wszak jest oczywiste, że zamiar budowy obiektu, objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wymagałby uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zagospodarowania terenu. Stąd też, każda inna zmiana zagospodarowania terenu, określonego w ewidencji jako użytki rolne, czyli jego przeznaczenie na cele nierolnicze, wymaga uzyskania decyzji z mocy art. 59 ust. 1 lub ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie istotny jest też fakt, iż na nieruchomości skarżącej doszło do wykonania robót ziemnych, a mianowicie głębokich wykopów i urządzenia nasypów. Roboty te wykonano w celu innego niż rolniczy użytkowania gruntu, a mianowicie jako tor przeszkód do jazdy [...]. Dokonana zmiana ma zatem charakter trwały, a mając na uwadze sprzeciw uczestnika postępowania J.S. jako właściciela nieruchomości sąsiedniej, stwierdzić przyjdzie, iż podjęta decyzja o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, w tym zasypanie wykopów i likwidację toru przeszkód, nie narusza granic uznania administracyjnego z art. 59 ust. 3 ustawy. Wbrew zarzutom skargi co do zbędności zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdzić przyjdzie, iż rozważenie społecznego aspektu sprawy było obowiązkiem organu zgodnie z normą z art. 7 kpa – właśnie z uwagi na działanie w sferze uznania administracyjnego. Podniesione w skardze kwestie co do nieustalonego przebiegu drogi, nie mają zaś znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Doprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego poprzez likwidację wykopów i nasypów, doprowadzi do możliwości jej użytkowania zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów, w tym jako drogi bez potrzeby uwidocznienia ich przebiegu w dokumentacji geodezyjnej. Z tych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Nadto, wyjaśnić przyjdzie, iż zgodnie z art. 200 i art. 209 tej ustawy, o kosztach postępowania Sąd orzeka jedynie w orzeczeniu uwzględniającym skargę i w takim wypadku przysługuje zwrot kosztów stronie skarżącej. Stąd też w orzeczeniu o oddaleniu skargi nie zawiera się rozstrzygnięcia o kosztach, zaś brak podstaw do zasądzenia wówczas kosztów na rzecz uczestnika postępowania.