II SA/Gl 510/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. przy udziale Prokuratura Prokuratury Apelacyjnej Anny Podsiadło na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. Nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku pisma M. i W. K. z dnia [...] 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie garażu na posesji A. S. położonej w L. [...]. Protokołem oględzin z dnia [...] 2003 r. ustalił, że na posesji w 1973 r. wybudowany został budynek gospodarczy bez pozwolenia na budowę, natomiast w roku 2002 wykonano utwardzenie terenu oraz wymianę desek na ścianach tego budynku. Sąsiedzi podali rok 2001 jako datę budowy tego budynku, a komisja ustaliła, że w budynku są nowe słupy, nowe deski oraz nowa posadzka. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r., powołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. S. wykonać dokumentację powykonawczą budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną elementów konstrukcyjnych budynku z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek, wykonaną przez osobę uprawnioną. W uzasadnieniu wyjaśnił, że budynek nie pełni roli garażu, jest zlokalizowany przy granicy posesji, pełni funkcję budynku gospodarczego i pozostaje w dobrym stanie technicznym. Dlatego też nie dano wiary, iż powstał w 1973 r. i bardziej wiarygodna jest data 2001 r. Bezsporny pozostaje w sprawie fakt, że budynek ten powstał bez pozwolenia na budowę. Stąd też w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zobowiązano inwestorkę do wykonania określonych czynności celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, tzn. do przedłożenia dokumentacji powykonawczej i oceny technicznej, gdyż wykonane roboty budowlane prowadzone były bez nadzoru osoby uprawnionej. Wskutek wniesienia odwołania przez zainteresowaną A. S., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., powołując się na art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podkreślił, że nie dokonano kwalifikacji wykonanych robót. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, czy wykonane roboty mają charakter remontu czy też przebudowy, co jest istotne dla rozstrzygnięcia i te wątpliwości powinno wyjaśnić ponowne postępowanie. W dniu [...] 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził ponowne oględziny budynku gospodarczego położonego na działce w L. [...]. Ustalono, że budynek stał na działce od lat 30-tych, jednakże w 2001 r. A. S. dokonała remontu polegającego "na wymianie wszystkiego co gniło", czyli słupków, obicia ścian deskami oraz wydłużyła dotychczasową konstrukcję dachu. Wszystkie prace wykonane zostały bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, czyli w warunkach samowoli budowlanej. Sąsiadka wyjaśniła, że przedmiotowa szopa budowana była od podstaw w 2002 r., gdyż poprzednia zupełnie się przewróciła. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał A. S. wykonanie, w celu doprowadzenia budynku gospodarczego na posesji w miejscowości L. [...] do stanu zgodnego z przepisami dokumentacji powykonawczej budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną elementów konstrukcyjnych budynku z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek, przez osobę uprawnioną. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przedmiotowy budynek wybudowany został bez pozwolenia na budowę, pełniąc funkcję budynku gospodarczego. Wobec ustalenia, że wykonane roboty objęły nie tylko wymianę słupków i obicie ścian deskami ale także zmianę konstrukcji dachu, uznano, że była to przebudowa. Dlatego też zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i wydano decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Opracowaną dokumentację i ocenę techniczną należy przedłożyć w miejscowym Inspektoracie celem sprawdzenia wykonanych prac i konstrukcji wykonanych bez nadzoru osoby uprawnionej. Wezwanie do przedłożenia żądanych dokumentów organ uzasadniał także treścią art. 52 Prawa budowlanego. Nadto organ pouczył, że brak wykonania wskazanych czynności może doprowadzić do orzeczenia rozbiórki budynku. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. S., akcentując naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazała, że przeprowadzony przez nią remont nie wymagał pozwolenia na budowę. Podkreśliła, iż jest osobą samotną, pozostającą w trudnej sytuacji finansowej i nie jest w stanie podołać nałożonym obowiązkom. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej i zarzut naruszenia art. 29 należy uznać za chybiony. Pod pojęciem remontu należy rozumieć odtworzenie stanu pierwotnego, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nastąpiło powiększenie dachu o 1 m i to przesądziło o zakwalifikowaniu wykonanych robót jako przebudowy. Dla likwidacji skutków takiej samowoli przewidziane jest postępowanie w myśl art. 51 Prawa budowlanego, co w przedmiotowym przypadku ma właśnie miejsce. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniosła, że przedmiotowy budynek nie jest trwale związany z gruntem, gdyż nie ma fundamentów, a wykonane przez nią prace należy zakwalifikować jako remont, na który nie było wymagane pozwolenie na budowę. Zatem nie można mówić w jej przypadku o samowoli budowlanej. Dodała, że powiększony o 1 m dach jest w stanie zdemontować, nie jest natomiast w stanie wykonać dokumentacji powykonawczej oraz oceny technicznej, z mocą na sytuację finansową gdyż jest wdową, nie pracuje i pobiera tylko zasiłek. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że podnoszony argument braku fundamentów przez kwestionowany obiekt nie ma wpływu na dokonaną kwalifikację wykonanych robót budowlanych. Powiększony dach przesądza o uznaniu prac za przebudowę a nie remont. Dodatkowo podniósł, że remont wprawdzie nie wymaga pozwolenia na budowę, ale wymaga zgłoszenia, a tego skarżąca również nie dokonała. Zauważył także, że wyrażana chęć demontażu dachu nie może wpłynąć na kwalifikacje przeprowadzonych robót. W czasie rozprawy w dniu 5 kwietnia 2006 r. skarżąca podtrzymała zarzuty zgłaszane w skardze i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, domagając się zasądzenia kosztów postępowania. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie decyzji obu instancji jako wydanych z naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. Na mocy art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt wybudowania budynku gospodarczego na posesji w L. [...] przez A. S. w warunkach samowoli budowlanej, to znaczy bez wymaganego pozwolenia na budowę. Potwierdziło to przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające. Dlatego też orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego starały się przeprowadzić postępowanie mające na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie do zgodności z prawem może nastąpić przy zastosowaniu art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W przedmiotowej jednak sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2. Zaskarżona decyzja utrzymała bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą, z powołaniem się na wyżej wymieniony przepis, organ pierwszej instancji nałożył na inwestorkę obowiązki o charakterze dowodowym, a mianowicie zobowiązał inwestorkę do przedłożenia dokumentacji powykonawczej budynku gospodarczego wraz z oceną techniczną wykonaną przez osobę uprawnioną z uwzględnieniem ewentualnych zmian i przeróbek. Zobowiązanie inwestorki do przedłożenia wymienionych powyżej dokumentów nie może jednak nastąpić na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Ewentualnie może to nastąpić na podstawie postanowienia o charakterze dowodowym, opartego na art. 81c Prawa budowlanego. Postanowienie to nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Na podstawie powołanego powyżej przepisu organ nadzoru budowlanego nabywa prawo żądania od uczestników procesu budowlanego czy właścicieli obiektów budowlanych udzielenia informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych. Natomiast w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek dostarczenia określonych dokumentów w drodze decyzji wydanej na podstawie powołanego powyżej art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego blokuje sobie możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w oparciu o ten przepis, to znaczy wyklucza możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Warto podkreślić, że drugi raz na podstawie tego samego przepisu organ nie może wydać ponownie decyzji. Trudno zaś przyjąć, by dostarczenie określonych dokumentów – w tym przypadku oceny technicznej i dokumentacji powykonawczej, mogło doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Z reguły doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót, w rozpatrywanym przypadku doprowadzenie wybudowanego bez pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, do stanu zgodnego z prawem, może mieć miejsce wyłącznie przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez samo dostarczenie dokumentów (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2004 r. sygn. IV SA 2050/03, Lex nr 160781). Należy podkreślić, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dopuszcza jedynie możliwość wydania decyzji określającej czynności, których wykonanie w wyznaczonym terminie może spowodować doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. Wydając zatem taką decyzję organ musi być przekonany, że istnieje taka możliwość oraz mieć rozeznanie jakie konkretne prace budowlane doprowadzą budowlę, w tym konkretnym przypadku przedmiotowy budynek gospodarczy do stanu zgodnego z prawem. Odrębną natomiast sprawę stanowi kwestia wyjaśnienia charakteru wybudowanego budynku. W aktach sprawy nie ustalono i w ogóle nie rozważono, czy przedmiotowy budynek nazwany gospodarczym może być związany z prowadzonym przez inwestorkę gospodarstwem rolnym, uzupełniającym zabudowę zagrodową. Ustalenie powyższe może mieć decydujące znaczenie dla określenia trybu postępowania w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego. Zgodnie bowiem z zapisem art. 29 ust. 1 pkt 1, parterowe budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej ni 4,80 m, zwolnione są od uzyskania pozwolenia na budowę i na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Mając powyższe na uwadze orzekające w sprawie organy powinny w tym zakresie przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Wobec stwierdzonych powyżej uchybień decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając sprawę ponownie organy orzekające uwzględnią powyższy pogląd prawny, uzupełnią we wskazanym kierunku postępowanie dowodowe i dopiero wtedy podejmą stosowną decyzje w trybie art. 51 Prawa budowlanego.