II SA/Gl 510/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. Sp. komandytowa we W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 26 sierpnia 2013 r. "A" sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą we W. przy ul. [...] (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą" lub "spółką") wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na budowę obiektu mieszkalno-usługowego w R. na działkach o nr. ew. [...];[...];[...];[...];[...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] /ul. [...] w R. Dnia [...] r. organ I instancji postanowieniem o numerze [...], wydanym na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) zobowiązał skarżącą do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji o kompletnie i prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uwzględniające wszystkie działki objęte projektem (w zakresie nieruchomości, na których mają zostać zlokalizowane zjazdy z drogi publicznej), uiszczenia opłaty skarbowej oraz dostosowania projektu do wymagań określonych w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia 8 października 2013 r. pełnomocnik skarżącej A. J. złożyła pismo wyjaśniające stanowisko spółki. Stwierdziła w nim, iż planowane przedsięwzięcie jest w pełni zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności nie jest konieczne uwzględnienie wymagań w zakresie ochrony zabytków, gdyż nie istnieje tam obecnie obszar ochrony konserwatorskiej. Decyzją z dnia [...] o numerze [...] Starosta [...] odmówił udzielenia pozwolenia na budowę ww. przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wskazał, że: - skarżąca nie wywiązała się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] r. w zakresie wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości na których mają zostać zlokalizowane zjazdy z drogi publicznej, - zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej "usług publicznych oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej" (symbol HZ/1MW). W zaprojektowanym budynku występuje, w ocenie organu, znacząca dysproporcja w zakresie funkcji handlowej i mieszkalnej. Nie można zwłaszcza uznać części budynku stanowiącej zadaszenie części handlowej jako tarasów przynależnych do mieszkań znajdujących się w górnej kondygnacji, - w ocenie organu I instancji przesłanką odmowy wydania pozwolenia na budowę jest również to, iż teren ewentualnej inwestycji znajduje się w "strefie ingerencji konserwatorskiej". Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożyła spółka reprezentowana przez A. J. Jednocześnie z odwołaniem, złożyła ona zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. Domagając się uchylenia decyzji organu I instancji zarzuciła Staroście [...] naruszenie: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") poprzez przyjęcie przez organ pozaprawnych kryteriów oceny zgodności projektu budowlnego i projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - § 10 ust. 2 pkt 1b. w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 i załącznika nr 1.3 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Śródmieścia R. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia z dnia [...] r. poprzez błędne uznanie, że inwestor jest zobowiązany dostosować zabudowę do zabudowy historycznej, - art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę mimo spełnienia przez inwestora wszystkich warunków wymaganych prawem. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Zgodził się z zarzutami skarżącej, iż żądanie od niej wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości, na których mają zostać zlokalizowane zjazdy z drogi publicznej jest bezpodstawne. Uznał również zarzut dotyczący braku konieczności uwzględniania w projekcie przedsięwzięcia istniejącej zabudowy historycznej. Stwierdził jednak, iż całość zamierzenia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż wskazał, iż budynek ma być zlokalizowany na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem funkcji uzupełniającej "usług publicznych oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej" (symbol HZ/1MW). Organ przyjął, iż budynek winien spełniać przede wszystkim funkcję podstawową (ponad 50 % powierzchni obiektu). A inwestycja, którą zamierza zrealizować spółka składa się z dwóch poziomów. Parter budynku o powierzchni 1550,47 m2 ma być wykorzystywany na cele handlowe. Funkcje mieszkalną ma pełnić drugi poziom, o powierzchni 1613,23 m2, przy czym powierzchnia użytkowa zaprojektowanych mieszkań to tylko 303,34 m2. Reszta to "taras" utwardzony nawierzchnią bitumiczną przypisany powierzchniowo do poszczególnych mieszkań, ale z nich niedostępny. Jego powierzchnia to 1222,6 m2. Wojewoda stwierdził, iż zaliczenie wspomnianego "tarasu" (w ocenie organu faktycznie dachu nad częścią handlową) do powierzchni "mieszkalnej" jest zupełnie nieuzasadnione. Nie zmienia tego załączona do projektu "przykładowa aranżacja tarasu" obejmująca bariery i roślinność. Organ II instancji przywołał również wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. (sygn. II OSK 1569/06), w którym Sąd uznał, że dokumentacja projektowo-budowlana nie może być sprawdzana jedynie od strony formalnej. Organ powinien ocenić również zawartość, czy faktycznie przez użycie przez inwestora nieprawidłowych pojęć, nie dochodzi do obejścia prawa. Skargę na decyzję Wojewody [...] do tutejszego Sądu złożyła spółka reprezentowana przez radcę prawną M. D.-L. Domagając się uchylenia aktu oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji naruszenie: - art.. 6 K.p.a. poprzez arbitralną i opartą na pozaprawnych kryteriach odmowę uznania powierzchni 1222,6 m2, znajdującej się na drugiej kondygnacji budynku nad częścią handlową, za powierzchnię tarasów , - art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia, że powierzchnia 1222,6 m2 znajdująca się nad częścią handlową obiektu stanowi jego dach a nie taras rekreacyjny, - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. - § 319 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że powierzchnia tarasów powinna być płaska, - art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wydania pozwolenia na budowę mimo zgodności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza [...] zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zgodność projektowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu determinuje zatem możliwość wydania pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane , a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. II SA/Sz 888/12 - wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest to, że budynek ma zostać zlokalizowany na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla Śródmieścia R. symbolem HZ/1MW, gdzie podstawowe przeznaczenie terenu określono jako "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wraz z przynależnym zagospodarowaniem terenu". Plan miejscowy dopuszcza jednak prowadzenie na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego usług publicznych oraz nieuciążliwej działalności gospodarczej. Obiekt, o pozwolenie na budowę którego ubiega się spółka został zaprojektowany w szczególny sposób. Otóż parter o powierzchni 1550,47 m2 ma być wykorzystywany na cele handlowe. Funkcje mieszkalną ma pełnić drugi poziom, o powierzchni 1613,23 m2, przy czym powierzchnia użytkowa zaprojektowanych mieszkań to tylko 303,34 m2. Reszta to "taras" utwardzony nawierzchnią bitumiczną przypisany powierzchniowo do poszczególnych mieszkań, ale z nich niedostępny. Jego powierzchnia to 1222,6 m2. Wojewoda uznał, iż w zaprojektowanym budynku dominującą funkcją będzie więc działalność gospodarcza. Uznał bowiem, iż zaprojektowany "taras rekreacyjny" jest w istocie dachem nad częścią handlową budynku. Do powierzchni mieszkalnej nie może zatem być zaliczony. W ocenie Sądu tok rozumowania Wojewody [...] jest prawidłowy. Na początku warto odwołać się do wspomnianego w uzasadnieniu wyroku i instancji wyroku NSA z dnia 27 listopada 2007 r. (sygn. II OSK 1569/06). Nie odnosi się to orzeczenie do stanu faktycznego identycznego z rozpatrywanym, jednakże prezentuje trafny, w ocenie składu orzekającego, tok rozumowania. Organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonując oceny złożonej dokumentacji nie jest związany wykorzystaną przez projektanta nomenklaturą. Inaczej mówiąc użycie w niej pewnych określeń (dotyczących funkcji czy charakteru budowli) nie przesądza, iż w sposób prawidłowy zostały wykorzystane. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy powierzchni znajdującej się nad powierzchnią handlową. Skarżąca twierdzi, iż są to tarasy rekreacyjne. Do projektu budowlanego został dołączony rysunek zawierający ‘przykładową aranżację przestrzeni tarasu". Skład orzekający po dokonaniu analizy rozwiązań projektowych uznał, iż "taras rekreacyjny" zaprojektowany w budynku, o pozwolenie na budowę którego ubiega się skarżąca stanowi w istocie dach nad częścią handlową obiektu. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie definiują pojęcia tarasu. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż jest nim "pozioma powierzchnia (budowla) umieszczona na wysokości parteru (terra – ziemia), ale również piętra lub na dachu (stropodach) i wówczas ogrodzona balustradą, przystosowana do przebywaniania na niej ludzi. Tarasy stanowią rodzaj wybiegu i pełnią najczęściej funkcję miejsc wypoczynkowych w budynkach mieszkalnych i reprezentacyjnych (pałacach). W budynkach biurowych, usługowych (np. w hotelach) spełniają dodatkowo rolę ogródków kawiarnianych, restauracyjnych itp. Istotnym elementem budowy tarasu jest poprawne wykonanie izolacji, zwłaszcza wodochronnej w celu zabezpieczenia pomieszczeń znajdujących się poniżej tarasu oraz samej warstwy izolacyjnej, przed uszkodzeniami mechanicznymi" (W. Szolginia, Architektura. Warszawa 1992, s. 157). Wynika z powyższego, iż podstawową funkcją tarasu jest możliwość przebywania na nim (wypoczynku). Z tego też powodu szczególnie istotne jest odpowiednie zabezpieczenie jego powierzchni przed uszkodzeniami mechanicznymi. A zgodnie z analizowanym projektem budowlanym (tom 2 s. 18) warstwa wykończeniowa stanowi papa nawierzchniowa Icopal z wykończeniem drobnym grysem. Jest to wykończenie typowe dla dachu. Wykorzystywanie tej przestrzeni do innych celów (np. wypoczynku lub rekreacji) spowodowałoby natychmiastowe uszkodzenie izolacji wodochronnej. Nie jest wymagana również wiedza specjalistyczna by stwierdzić, iż wykorzystanie nawierzchni bitumicznej do celów rekreacyjnych (zwłaszcza w okresie letnim) jest mało prawdopodobne. Dopiero w skardze do Sądu pełnomocnik skarżącej podniosła, iż nawierzchnia bitumiczna może zostać przykryta deskami tarasowymi. Skład orzekający podziela również stanowisko Wojewody [...] odnośnie wzajemnych relacji powierzchni poszczególnych mieszkań i przypisanych do nich "tarasów". Zgodnie z analizowanym projektem każde mieszkanie (jest ich 4) posiada taras rekreacyjny o powierzchni przynajmniej 250 m2. Przy czym mieszkania o nr. 1, 2 i 3 posiadają dodatkowe tarasy o powierzchni 2,5 m2, oraz wszystkie mieszkania mają przypisaną "wspólną" część tarasu, aby umożliwić dojście do tarasów przypisanych do poszczególnych mieszkań. Warto jednak zwrócić uwagę, iż powierzchnia samych mieszkań wynosi maksymalnie do 68 m2 powierzchni użytkowej. Sąd zwraca również uwagę na niekonsekwencję w samym projekcie budowlanym. Otóż w jego części opisowej do mieszkania numer 1 "przypisano" 1147, 35 m2 "tarasu" zaś w przypadku mieszkania nr 4 brak zupełnie tarasu (tom 2 projektu, strona 11). Powyższe okoliczności wskazują, iż skarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Wojewoda [...] w sposób przekonujący uzasadnił, że przyjęte rozwiązania projektowe służą jedynie wykazaniu zgodności projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś ich faktyczna funkcja będzie odbiegać od zadeklarowanej w projekcie budowlanym. Zatem zarzuty podniesione w skardze, a dotyczą one spornego pojęcia "taras rekreacyjny" są nieuzasadnione. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.