II SA/Gl 511/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie NSA Ewa Krawczyk, WSA (del.) Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant staż. ref. Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] r. G. L. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego na terenie położonym w C. przy Al. [...] oznaczonym na karcie mapy nr [...] jako działka nr [...], polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatu samochodowego na budynek mieszkalny z warsztatem samochodowym i [...]. Decyzją Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. umorzono postępowanie w przedmiotowej sprawie stwierdzając, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie obejmująca zmiany zagospodarowania na terenie, na którym obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego nie wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Od decyzji powyższej odwołała się właścicielka nieruchomości sąsiedniej W. B. stwierdzając, że organ orzekający winien wypowiedzieć się co do możliwości usytuowania [...] na terenie działki objętej wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż organ winien odnieść się do zakresu przedmiotowego wniosku w kontekście ustaleń planu miejscowego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku G. L. - decyzją Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu podano, iż teren objęty wnioskiem położony jest w strefie ochrony terenów otwartych z funkcją dominującą: uprawy polowe, ogrody działkowe, z dopuszczeniem zabudowy przy ulicach określonych na rysunku planu. W decyzji stwierdzono, że projektowana inwestycja nie była związana z funkcją mieszkaniową i usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej. Od decyzji powyższej odwołał się inwestor twierdząc, że jego działka położona jest w strefie przemysłowo - usługowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją [...] z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia zważając, iż będący podstawą rozstrzygnięcia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta C. zachowywał swoją moc do dnia 31.12.2003 r. Stwierdzono, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie. W związku z powyższym, wobec ustalenia, że teren objęty wnioskiem nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie znajduje się w obszarze, dla którego podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, w celu wydania decyzji należy przeprowadzić postępowanie administracyjne na zasadach i w trybie przewidzianym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 59 ust.1, art. 60 ust.1 i 4, art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r. ze zm.), art. 104 K.p.a. oraz wskazanych przepisów odrębnych ustalił warunki zabudowy terenu położonego w C. przy Al. [...] oznaczonego na karcie mapy nr [...] jako działka nr [...] dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku warsztatu samochodowego na cele mieszkalne - piętro obiektu i warsztat samochodowy z [...] w parterze. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano wyniki dokonanej analizy terenu, zgodnie z którą planowany przez inwestora sposób zagospodarowania nie narusza istniejącego zagospodarowania i stanowi kontynuację funkcji występującej na tym terenie. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła W. B. podnosząc uciążliwość istniejącego warsztatu i nie wyrażając zgody na prowadzenie tego typu działalności. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia ustalenie warunków zabudowy od łącznego spełnienia warunków podanych w tym przepisie. Z załączonej do akt sprawy analizy, zdaniem organu wynika, że proponowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w sprzeczności zarówno z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości inwestora jak i nieruchomości sąsiednich. Wskazana działka położona jest na terenie, na którym występuje funkcja mieszkaniowa i usługowa związana z obsługą pojazdów mechanicznych. Inwestor prowadzi warsztat samochodowy i projektowana zmiana sposobu użytkowania polegająca na wyodrębnieniu części mieszkalnej na piętrze budynku i pozostawieniu warsztatu z [...] na parterze nie pozostaje w sprzeczności z występującą na tym obszarze funkcją. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie organu II instancji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. B. podniosła, iż tego typu działalność gospodarcza pozostaje w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego a "wyziewy produkowane przy prowadzeniu [...] samochodowej nie pozostają obojętne dla zdrowia mieszkających w pobliżu ludzi." Wskazała dodatkowo, iż planowana inwestycja jest usytuowana ok. 6 m od okien jej posesji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem decyzji organów obu instancji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane bowiem zostały z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77, i 80 K.p.a. oraz z naruszeniem art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); a także art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Po myśli art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86 ww. ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ustawy stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 wskazanej ustawy. Pierwsza z nich, wyrażona w ust. 1 pkt 1 powołanego przepisu wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 i 7 cyt. ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 roku rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów. Powołany przepis ma w ocenie Sądu zastosowanie również do ustalenia warunków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w zakresie kontynuacji funkcji, o której stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W analizowanej sprawie organy administracji przedłożyły tutejszemu Sądowi akta administracyjne uniemożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli wydanych decyzji administracyjnych w tym zakresie. W szczególności, należy zwrócić uwagę na fakt, że w aktach tych brak jest mapy, na której wyznaczony byłby obszar analizowany, z zaznaczeniem granic tego obszaru. Za taką mapę z całą pewnością nie może uchodzić załącznik nr [...] do decyzji I instancji, gdzie kolorem czarnym zaznaczone są tylko: budynek objęty wnioskiem oraz działka, na której przedmiotowy budynek został posadowiony. Z załączonej mapy nie sposób ustalić, jaki obszar objęty był analizą organów administracji. Wobec wskazanego braku, nie można więc ocenić trafności spostrzeżeń organu wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz załączniku nr [...] do decyzji organu pierwszej instancji na temat występującej na analizowanym terenie funkcji mieszkaniowej, czy usługowej związanej z obsługą pojazdów w szerokim zakresie, obejmującym także prowadzenie [...]. Brak oznaczenia i właściwego opisania na mapie całości obszaru analizowanego oraz niewskazanie w tym obszarze obiektów o analogicznej, co planowana funkcji uniemożliwia weryfikację twierdzenia, iż w sąsiedztwie prowadzona jest podobna działalność gospodarcza, a w granicach terenu projektowanej inwestycji oraz w bezpośrednim sąsiedztwie nie występują obszary i obiekty podlegające ochronie na podstawie przepisów odrębnych oraz obszary ograniczonego użytkowania. Wobec dostrzeżonych uchybień Sąd uznał, iż twierdzenie organu dotyczące miejscowego usytuowania planowanej inwestycji oraz dominujących na wskazanym obszarze funkcji w żaden sposób nie poddają się weryfikacji. Taka zaś sytuacja stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć znaczący wpływ na wydane rozstrzygnięcie i powoduje, iż zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie bezspornym było, iż nieruchomość stanowiąca współwłasność inwestorów przylega bezpośrednio do pasa drogowego (Al. [...] w C.). W takim przypadku, zgodnie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest wyłącznie po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Do uzgodnienia tego ma zastosowanie tryb określony w art. 106 K.p.a. Współdziałanie, którego dotyczy art. 106 K.p.a., podejmowane jest przed załatwieniem sprawy w drodze wydania decyzji. Organ współdziałający uczestniczy w postępowaniu administracyjnym poprzez wyrażenie stanowiska w zakresie swej właściwości. Nie jest więc organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej. Stanowisko, jakie zajmuje, nie rozstrzyga o istocie sprawy, ani nie kończy jej w instancji administracyjnej. Postępowanie przed organem współdziałającym ma bowiem w istocie swojej charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że ani przedmiot tego postępowania, ani też rozstrzygnięcia w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawnego (vide: wyrok NSA w Warszawie z 7.03.2002 r. II SA 2938/00, LEX nr 81776). Wobec wagi, jaką prowadzone na podstawie art. 106 K.p.a postępowanie uzgodnieniowe pełni w kreowaniu rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kończącej postępowanie, rysuje się potrzeba rygorystycznego pojmowania i przestrzegania zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 i 80 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ wskazanym powyżej obowiązkom uchybił. Załącznik nr [...] do decyzji organu I instancji zawiera tylko informację, że istniejący zjazd jest urządzony. Nie zawiera natomiast żadnej wzmianki odnośnie ustawowego wymogu uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. Fakt istnienia zjazdu nie zwalniał organu od przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego przewidzianego w art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Zjazd urządzony został bowiem dla innej inwestycji. W tej sytuacji, wobec braku w aktach sprawy dokumentów potwierdzających przeprowadzenie takiego postępowania, trzeba wskazać na wadliwość decyzji organu I instancji oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Wobec przedstawionych powyżej braków postępowania poprzedzającego merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku o ustalenie warunków zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przedwczesne jest ustosunkowanie się do podniesionego przez skarżącą zarzutu nadmiernej uciążliwości planowanej zmiany, związanej z uruchomieniem [...] pojazdów. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.