II SA/Gl 512/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi E. T. oraz P.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. E.T. zgłosiła zamiar remontu ogrodzenia działki przy ul. [...] w P. – od strony tej ulicy, informując, że do prac zamierza przystąpić z dniem [...] r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na E.T. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia do dnia [...]r., poprzez: 1) opis zakresu i sposobu wykonania zamierzonych robót z podaniem numeru działki i wskazaniem lokalizacji ogrodzenia, 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) złożenie rysunków lub szkiców projektowanego ogrodzenia, 4) uzgodnienie inwestycji z zarządcą ul. Miarki (drogi gminnej). Postanowienie to doręczono E.T. w dniu [...] r. W dniu [...]r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo E.T. i P.T. , w którym podano, że prace remontowe polegać będą na częściowej wymianie ogrodzenia na długości ok. 27 m – poprzez usunięcie starego fundamentu i postawieniu ogrodzenia na tzw. pestkach betonowych wraz z przęsłami. Do pisma dołączono oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wyrys z mapy ewidencyjnej z naniesionym przebiegiem ogrodzenia oraz odpis wniosku do Urzędu Gminy w P. o uzgodnienie inwestycji w trybie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] w trybie art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych. Zdaniem organu pierwszej instancji, wnioskodawczyni jedynie częściowo uzupełniła braki zgłoszenia, bowiem nie przedstawiła w wyznaczonym terminie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. (Dz. U. Nr 120, poz. 1127), uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi oraz rysunków lub szkiców projektowanego ogrodzenia, co uniemożliwia organowi dokonania uzgodnienia inwestycji ze [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z uwagi na fakt położenia działki w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej. W odwołaniu od decyzji E.T. i P.T. zarzucili, że wyznaczony przez organ pierwszej instancji termin uzupełnienia braków zgłoszenia był nierealny, bowiem zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wyrażenie zgody zarządcy drogi może nastąpić w terminie 14 dni. Stąd też uzyskali takową zgodę dopiero w dniu [...]r. Nadto, zdaniem odwołujących się, skoro postanowienie z dnia [...] r. nie określa formy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, to bezpodstawnie organ nie zaakceptował oświadczenia zawartego w ich piśmie z dnia [...]r. Wreszcie, brak było podstaw do nałożenia obowiązku przedstawienia szkiców lub rysunków prowadzonych robót budowlanych, skoro art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, uzależnia taki obowiązek od potrzeb, podczas gdy w niniejszej sprawie ogrodzenie podlega tylko wymianie ze względu na zużycie. Nie jest to zatem nowe ogrodzenie, które zamieniłoby charakter działki nr [...] Do odwołania dołączono fotografie ogrodzenia, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz kserokopię pisma Zastępcy Burmistrza P. z dnia [...]r. o wyrażeniu zgody na remont ogrodzenia od strony drogi gminnej - ul. [...] w P. . W kolejnym piśmie uzupełniającym odwołanie, podniesiono, że P.T. przystąpił do odwołania, zaś z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, nie dochodzi do naruszenia planu miejscowego, w sytuacji gdy istniejące już 32 lata ogrodzenie podlega jedynie wymianie. Zaskarżoną decyzją podjętą z up. Wojewody [...] odwołania nie uwzględniono. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, remont ogrodzenia wymaga zgłoszenia, którego wymogi określa art. 30 ust. 2 ustawy. Zdaniem organu, Starosta [...] prawidłowo dopatrzył się braków zgłoszenia, aczkolwiek błędnie nie nałożył na inwestora obowiązku przedłożenia uzgodnienia w zakresie ochrony konserwatorskiej, wymaganej z faktu położenia działki w strefie "A", wadliwie informując, że po uzupełnieniu braków zgłoszenia, prześle dokumentację do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie organu drugiej instancji, słusznie też w odwołaniu zarzucono brak fizycznej możliwości uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi w wyznaczonym terminie, gdyż termin ten powinien wynosić co najmniej 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednakże pomimo tych uchybień, organ ten nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania, bowiem prawidłowo organ pierwszej instancji wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a o ile wezwanie to budziło wątpliwości, należało uzyskać w tym względzie dodatkowe informacje. Zatem nie podzielając zarzutu dotyczącego braku akceptacji złożonego oświadczenia, organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W skardze do sądu administracyjnego E.T. i P.T. domagali się uchylenia powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Skarżący podnieśli, że Wojewoda [...] podzielił zarzut co wadliwego ustalenia terminu uzupełnienia braków zgłoszenia, to jednak nie uwzględnił pism, dołączonych do odwołania, a zwłaszcza oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem skarżących, dyskusyjną kwestią jest też obowiązek dołączenia do zgłoszenia szkicu lub rysunku ogrodzenia z uwagi na charakter planowanego jego remontu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, bowiem co prawda prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomości dołączono do odwołania, to jednak planowane roboty nie zostały uzgodnione z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ustawowe do wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia robót budowlanych. W pierwszym rzędzie podnieść należy, że zgłoszenia dokonała wyłącznie skarżąca E.T,, stąd też mając na uwadze uproszczony charakter takiej procedury, budzi wątpliwości legitymacja skargowa P.T. jako współwłaściciela działki nr [...] w P. przy ul. [...]. Jednak kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem brak legitymacji winien również skutkować oddaleniem jego skargi. Zdaniem sądu administracyjnego, mając na uwadze zakres planowanych robót, opisanych w piśmie skarżących z dnia [...]r. jako polegających na częściowej wymianie ogrodzenia wzdłuż ulicy [...]i, czyli usunięciu starego fundamentu i postawieniu ogrodzenia w oparciu o tzw. pestki betonowe wraz z przęsłami, należało je zakwalifikować do kategorii odbudowy, czyli budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Remont polega bowiem na wykonywaniu robót w istniejącym obiekcie, które polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowią bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 ustawy). Nadto, mając na uwadze dołączony do odwołania materiał zdjęciowy, stwierdzić należy, że obecne ogrodzenie jest wykonane z siatki drucianej, a więc nie chodzi o odtworzenie stanu pierwotnego, skoro siatka miała być zastąpiona przęsłami, przy czym nie wiadomo z jakiego materiału i jakiej wysokości. Niezależnie jednak, czy chodziło o odbudowę ogrodzenia od strony ulicy [...], czy też jedynie remont, roboty te podlegały uprzedniemu zgłoszeniu organowi administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1, bądź art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wymogi zgłoszenia reguluje przepis art. 30 ust. 2 ustawy przewidując, że w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami odrębnymi. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wyjaśnić przyjdzie, że skoro Prawo budowlane nie przewiduje zażalenia na postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, zaskarżyć je można dopiero w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.). Mając na uwadze charakter zarzutów podniesionych w odwołaniu, przyjąć należy, że skarżący kwestionowali również postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r. z uwagi na zbyt krótki termin uzupełnienia zgłoszenia oraz niewskazanie wymogów prawnych oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także brak podstawy do żądania rysunków lub szkiców projektowanego ogrodzenia. Łącznie z odwołaniem od decyzji skarżący uzupełnili też braki zgłoszenia, wskazane w postanowieniu organu pierwszej instancji – oprócz rysunków lub szkiców ogrodzenia, uważając je za zbędne. Tymczasem organ odwoławczy, aczkolwiek podzielił stanowisko odwołujących się co do nieprawidłowego (zbyt krótkiego) terminu, określonego w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia [...]r., odwołania nie uwzględnił, czym zdaniem skarżących naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem sądu administracyjnego, podzielić należy stanowisko skarżących, że wobec wyznaczenia zbyt krótkiego terminu uzupełnienia braków zgłoszenia i to przez podanie konkretnej lecz nierealnej do spełnienia daty, organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, uwzględniając nowe okoliczności, które wystąpiły w postępowaniu przed tym organem w postaci usunięcia barków zgłoszenia oraz zweryfikować prawidłowość postanowienia nakładającego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Zatem stwierdzając wadliwość działania organu pierwszej instancji, organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia decyzji o wniesieniu sprzeciwu i umorzenia postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) Jednakże w niniejszej sprawie sedno problemu polega na tym, że działka skarżących położona jest w strefie "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, co dokumentuje wydruk komputerowy na k. 3 akt administracyjnych. Tymczasem na podstawie uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia 26 kwietnia 2001 r. nr 586/2001 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Miasta P. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 28 maja 2001 r., Nr 31, poz. 762 ze zm.), w strefie "A" obowiązuje wymóg uzyskania zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla lokalizacji wszelakich obiektów i urządzeń (§ 37 ust. 1 pkt 7 uchwały) oraz nakaz stosowania materiałów budowlanych nawiązujących swoim charakterem (wyglądem) do materiałów tradycyjnych (§ 37 ust. 1 pkt 3 uchwały). Mając na uwadze fakt, że zakresem ochrony konserwatorskiej objęte są nie tylko obiekty, ale i urządzenia, nie budzi wątpliwości, że dotyczy ona także ogrodzeń jako urządzeń wymienionych w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego, wymóg uzgodnienia w zakresie ochrony konserwatorskiej dotyczy przedmiotowej inwestycji. Chodzi bowiem o wymianę ogrodzenia wykonanego z siatki na przęsła, a zatem niewątpliwie zmianę wyglądu całej posesji. Nie ma żadnego znaczenia fakt, że ogrodzenie działki istnieje od 32 lat. Objęcie terenu ścisłą ochroną konserwatorską nastąpiło na mocy uchwały z 2001 r. i dotyczy nie stanu istniejącego, lecz planowanych robót budowlanych. Z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej istotny jest rodzaj materiałów i wygląd ogrodzenia jako urządzenia budowlanego. Stąd też zasadnie organ pierwszej instancji nałożył na skarżącą E.T. jako wnioskodawczynię obowiązek przedłożenia szkiców lub rysunków projektowanego ogrodzenia, lecz błędnie uznał, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wystąpienia o uzgodnienie inwestycji, podczas gdy przepis art. 30 ust. Prawa budowlanego jednoznacznie przewiduje, że to inwestor zobligowany jest do przedłożenia uzgodnienia wynikającego z przepisów odrębnych. Zatem w niniejszej sprawie należało nałożyć na inwestora także obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie. Aczkolwiek organ odwoławczy dostrzegł wadliwość działania organu pierwszej instancji, to nie mógł już uzupełnić postanowienia z dnia [...]r. Jednakże w takim stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia odwołania, gdyż wobec braku zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia planu miejscowego, co również uzasadnia wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W konsekwencji, w każdym wypadku w niniejszej sprawie zasadne było wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia. Wreszcie, wskazać przyjdzie, że nawet w razie niewniesienia sprzeciwu, do ingerencji w proces budowlany uprawniony byłby organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, z powodu odstępstwa od wymogów określonych w prawie miejscowym. Wniesienie sprzeciwu w niniejszej sprawie nie pozbawia zaś skarżących możliwości realizacji planowanych robót budowlanych, jednakże po ponownym ich zgłoszeniu zgodnie z wymogami prawa, a więc po przedłożeniu rysunków bądź szkiców obrazujących wygląd projektowanego ogrodzenia i zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego oraz uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). mw