II SA/Gl 513/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S. S.A. w B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 7 lutego 2025 r. nr C.RUZ.4221.8.2024.3.BS w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie likwidacji urządzenia wodnego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 października 2024 r., nr [...], Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 397 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 poz. 960 – dalej p.w.), art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej k.p.a.), odmówił zmiany ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w G. z dnia 14 listopada 2023 r., znak [...], poprzez: 1. "Zmianę pkt 1 zobowiązanie właściciela urządzenia, tj. S. S.A. w B. (dalej: strona, skarżąca) do likwidacji urządzenia wodnego, zlokalizowanego na działce nr [...], a nie [...], z uwagi na fakt, iż S. S.A. nie jest właścicielem działki [...]. 2. Ustalenie, iż termin wykonania powyższego obowiązku to 31 października 2024 r.". W uzasadnieniu wskazano m. in., że ww. decyzja stała się ostateczna z dniem 5 grudnia 2023 r. Nie jest możliwe dokonanie żądanej zmiany decyzji, ponieważ wydanie jej stanowiłoby nowe rozstrzygniecie, nie zaś zmianę - byłoby to ustalenie nowego stanu faktycznego. Analiza wnioskowanej "zmiany" wykracza poza art. 155 k.p.a., bowiem wskazany zakres modyfikacji doprowadziłby do konieczności rozpatrzenia wniosku w świetle nowego stanu prawnego/faktycznego i prowadziłoby do powstania nowej sprawy administracyjnej. Skarżąca Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zaskarżając ją w całości. Zarzucono, że organ dokonał jedynie interpretacji prawnej przepisu art. 155 k.p.a., nie odniósł się natomiast do istotnych w sprawie kwestii prawnych w zakresie prawa własności działki nr [...]. Spółka nie zgadza się z dokonaną interpretacją ww. przepisu, jak również wskazuje, że już pierwotna decyzja była błędna. Spółka nie powinna być podmiotem, na który został nałożony obowiązek w zakresie działki nr jw. Wykonanie decyzji narazi Spółkę na roszczenia odszkodowawcze aktualnych właścicieli nieruchomości, nota bene nieznanych Spółce, a proces ich ustalenia i uzgodnienia z nimi ewentualnego zakresu prac oraz ich rozliczenia również wymagać będzie dłuższego czasu niż termin wskazany na wykonanie decyzji. Jeśli organ I instancji nie widzi możliwości zmiany wydanej w sprawie decyzji zgodnie z żądaniem, zasadny byłby wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia 7 lutego 2025 r., nr C.RUZ.4221.8.2024.3.BS, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że mając na uwadze zawartą w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek tam określonych. Postępowanie wszczęte na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jego zakresu. Celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Stąd odwołanie nie mogło zostać uwzględnione. Stan faktyczny, że skarżąca Spółka jest właścicielką wylotu i że został on wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego, ani w toku prowadzonego postępowania, ani po wydaniu ww. decyzji nie był przez nią kwestionowany. Nie wniosła ona żadnych uwag w toku prowadzonego postępowania ani nie odwołała się od decyzji, która z dniem 5 grudnia 2023 r. stała się ostateczna. Nadto zgodnie z art. 190 ust. 13 p.w. obowiązek likwidacji urządzenia wodnego nakłada się na właściciela tego urządzenia, a nie na właściciela nieruchomości, na której jest on zlokalizowany. W związku z tym kwestia własności działki jw. nie była rozstrzygana w toku prowadzonego postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyła ww. Spółka. Działając przez pełnomocnika zaskarżyła ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu mającego na celu wykazanie własności urządzenia wodnego, zlokalizowanego na działce nr [...] i uznanie, iż jego właścicielem jest skarżąca;  2) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu mającego na celu wykazanie czy urządzenie wodne jest użytkowane; 3) art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną interpretację i nadanie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., podczas gdy powyższy podmiot jest organem w myśl przepisów ustawy p.w., a nie stroną postępowania; 4) art. 19 ust 13 p.w. w zw. z art. 191 Kodeksu cywilnego, poprzez ich błędną interpretację i uznanie, że własność urządzenia wodnego, trwale związanego z gruntem, może być odrębna od prawa własności nieruchomości, podczas gdy z ww. przepisów wynika, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ wydający decyzję w żaden sposób nie dokonał zbadania, czy urządzenie wodne, znajdujące się na działce nr [...] w G. należy do skarżącej i bazując na niczym nieudowodnionym założeniu, że urządzenie to jest jej własnością wydał zaskarżoną decyzję. Nie sposób bowiem oderwać prawa własności urządzenia, związanego z gruntem, od prawa własności tegoż gruntu. Nie ma żadnych wątpliwości, że właścicielką działki nr jw. nie jest skarżąca. Ponadto organ wydający decyzję wskazał, iż zgodnie z art. 155 k.p.a., konieczna zgoda wszystkich stron. W niniejszym postępowaniu zgody nie wyraził Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G., wobec czego organ nie mógł dokonać przedmiotowej zmiany. Kluczowy jest jednak fakt, że ww. Zarząd nie powinien być uznany za stronę postępowania. Dyrektor Zarządu wydał zaskarżoną decyzję, zatem jest on organem administracyjnym, a nie stroną postępowania. Z informacji uzyskanych od Gminy G. (już po otrzymaniu zaskarżonej decyzji), wynika, że urządzenia wodne, których likwidację nakazał organ administracji Spółce, są użytkowane i stanowią część czynnego systemu odprowadzania wód opadowych i roztopowych terenów mieszkaniowych przy ul. [...] w G. Organ administracji nie dokonał zbadania powyższego faktu podczas analizy przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przepisom art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Pogląd, że strona nabywa prawa z decyzji zobowiązującej jest utrwalony w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Decyzje podejmowane w trybie art. 155 mają charakter decyzji uznaniowych (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155, tezy 6, 14 i 15). Dla zmiany lub uchylenia decyzji niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przy ocenie żądania uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1212/95). Nadto, rozważenie możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155, teza 17). Zmiana przez organ administracji decyzji ostatecznej wbrew warunkom z art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. I SA 2408/81). Nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a., bowiem skarżąca chciałaby nałożenia obowiązku na inny podmiot, kwestionując swe uprawnienia właścicielskie. Byłaby to zupełnie inna sprawa administracyjna, z odrębnym kręgiem stron. Jeśli skarżąca uważa, że decyzja z dnia 14 listopada 2023 r. była wadliwa, miała możliwość złożenia środka odwoławczego. Tymczasem stała się ona ostateczna z dniem 5 grudnia 2023 r. Należy zwrócić uwagę, że zarzuty skargi co do wadliwych ustaleń w toku procedury zwyczajnej, zakończonej decyzją z dnia 14 listopada 2023 r., nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu. Nadto, uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 – zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 155, teza 2). Tymczasem w odwołaniu skarżąca wskazywała, że postępowanie powinno być prowadzone w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji. Wymaga to jednak wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania. Dlatego Sąd w tym zakresie nie może wypowiadać się, gdyż przekraczałoby to zakres sprawy i skargi. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 28, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1, 155 k.p.a., art. 190 ust. 13 p.w., art. 191 Kodeksu cywilnego, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.