II SA/Gl 516/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi G. T. i E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 338 (trzysta trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z. (dalej jako Prezydent lub organ pierwszej instancji) zatwierdził podział działki nr 1 położonej w Z. przy ul. [...] obręb Z., karta mapy 7 o pow. 0,4903 ha, stanowiącej we współwłasności ustawowej małżeńskiej własność G. i E. małżonków T. (dalej jako skarżący) na działki: nr 2 o pow. 0,0837 ha, nr 3 o pow. 0,0835 ha, nr 4 o pow. 0,0834 ha i nr 5 o pow. 0,2397 ha, z zastrzeżeniem, że przy zbywaniu trzech ostatnich w/w nowopowstałych działek zapewniony zostanie dla nich dostęp do drogi publicznej. W uzasadnieniu tej decyzji m.in. stwierdzono, że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego działki nr 6, nr 3 i nr 4 położone są na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś działka nr 5 o pow. 0,2397 ha, na terenie oznaczonym symbolem C3R, przeznaczonym pod uprawy rolne. W związku w powyższym podziałem Prezydent zawiadomieniem z dnia 11 lutego 2019 r. poinformował skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej, związanej z tym podziałem. Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent decyzją z dnia [...] r. ustalił obciążającą skarżących opłatę adiacencką w wysokości 8.800,00 zł. W uzasadnieniu decyzji powołał się na sporządzony w sprawie operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego P. J. (dalej jako rzeczoznawca majątkowy lub biegły) z dnia [...] r. W następstwie rozpoznania wniesionego od tej decyzji przez skarżących odwołania została ona uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej też jako SKO lub Kolegium) z dnia [...] r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium zwróciło uwagę, że słuszne są wątpliwości podniesione w odwołaniu dotyczące kwestii uzbrojenia działek powstałych w wyniku podziału jako, że po podziale powstały 3 działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, z których każda jest coraz dalej oddalona od drogi. Zdaniem Kolegium celowym jest też przeprowadzenie oględzin wycenianej nieruchomości z udziałem stron postępowania, w celu jednoznacznego rozstrzygnięcia istnienia negatywnego oddziaływania fermy drobiu. Dodatkowo Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy strony mają uiścić opłatę adiacencką solidarnie, czy też w częściach. W toku ponownego rozpoznania sprawy dnia [...] r. przeprowadzone zostały oględziny nieruchomości. W czynności tej uczestniczyli skarżący, rzeczoznawca majątkowy, a także dwoje pracowników organu I instancji. W trakcie oględzin, które odbyły się o godzinie 13:00 nie stwierdzono nieprzyjemnych zapachów dochodzących z fermy drobiu. Nie stwierdzono też innych nieprzyjemnych zapachów. Protokół został podpisany przez wszystkich uczestników oględzin. Po tej czynności rzeczoznawca majątkowy sporządził nowy operat szacunkowy, do którego skarżący wnieśli swoje uwagi pismem z dnia 29 lipca 2020 r. Do tych uwag rzeczoznawca majątkowy odniósł się pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r. Orzekając ponownie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości 8.450,00 zł i solidarnym zobowiązaniu skarżących do jej uiszczenia. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 98a ust. 1 i art. 148 ust. 1-3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub u.g.n.) w zw. z art. 104 i art. 107 Kpa oraz w zw. z § 1 uchwały Rady Miasta Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji Prezydent przyjął za podstawę ustalenia opłaty adicenckiej wartość będącej przedmiotem postępowania nieruchomości przed i po jej podziale zgodnie z wyceną zawartą w operacie szacunkowym rzeczoznawcy z dnia [...] r., którą organ pierwszej instancji uznał za miarodajną. Zdaniem Prezydenta operat ten został sporządzony również z uwzględnieniem uwag SKO zawartych w w/w decyzji kasatoryjnej tego organu z dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w całości, podtrzymali reprezentowane już wcześniej stanowisko, że przy wycenie rzeczoznawca nie uwzględnił należycie faktu, iż dla zabudowania działek położonych w dalszej odległości od ul. [...], tj. działek po podziale nr 3 i nr 4, należy ponieść znaczne koszty dla ich prawidłowego uzbrojenia, co obniża ich wartość. Nie uwzględnił również faktu konieczności ustanowienia dla tych działek służebności przesyłu. Nie uwzględnił też dużej uciążliwości zapachowej, związanej z funkcjonującą w pobliżu fermą drobiu, dużym natężeniem ruchu na ul. [...] oraz konieczności wykonania dla działki nr 6 "instalacji melioracyjnej" z uwagi na spływające na jej teren wody opadowe i roztopowe (z uwagi na naturalne ukształtowanie terenu i usytuowanie ulicy). W konsekwencji odwołujący się podtrzymali też wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii innego rzeczoznawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 2 Kpa i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzję Prezydenta utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego stwierdziło, że w sprawie zachodziły przesłanki do ustalenia obciążającej skarżących opłaty adiacenckiej związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w następstwie jej podziału ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] r. Dokonując oceny, stanowiącego podstawę ustalenia kwestionowanej opłaty, operatu szacunkowego z dnia [...] r., SKO uznało go za sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i w konsekwencji za miarodajny. Sformułowane przez skarżących w odwołaniu, pod adresem tego operatu zarzuty, uznało za niezasadne. Zdaniem Kolegium wbrew tym zarzutom rzeczoznawca w operacie tym uwzględnił bowiem wpływ odległości poszczególnych działek od uzbrojenia na ich wartość poprzez wprowadzenie dodatkowej odmiennie ocenianej cechy różnicującej, tj. cechy "uzbrojenie", co spowodowało zwiększenie różnicy w wycenie działki nr 6 z pozostałymi działkami budowlanymi. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też zdaniem SKO podstaw do dalszego obniżenia przyjętego dla wycenianych działek współczynnika korygującego z uwagi na ich położenie w niewielkiej odległości od istniejącej fermy drobiu. Nie podzieliło też Kolegium zarzutu skarżących kwestionujących podobieństwo przyjętych w operacie działek do objętych podziałem działek wycenianych, a to biorąc pod uwagę zarówno ich położenie w odniesieniu do centrum Z., autostrady [...], jak i ich powierzchni. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w tym zakresie brak jest podstaw do kwestionowania doboru działek, jakimi posłużył się rzeczoznawca. Nie podzieliło też Kolegium zarzutu co do ograniczenia w postępowaniu udziału skarżących oraz pominięcia dowodu z zeznań wnioskowanych przez nich świadków. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO z dnia [...] r. skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie za ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z: I. mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, a to: 1. art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe wskazują, iż wartość ich nieruchomości w wyniku podziału wzrosła, w sytuacji gdy operaty te nie uwzględniają szeregu okoliczności, które mają wpływ na wartość wycenianej nieruchomości; 2. art. 7, art 75, art. 77 i art. 80 Kpa polegające na nieuwzględnieniu operatu złożonego przez skarżących, sporządzonego przez biegłą sądową, który wskazywał, że podział nieruchomości nie spowodował wzrostu wartości nieruchomości; 3. art 77 i 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii innego biegłego, w sytuacji gdy ustalenie stanu faktycznego wymagało informacji specjalnych; 4. art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 Kpa poprzez nieprzeprowadzenie dowodów: - z informacji UM Z. o dokonanych transakcjach w latach 2015-2018, w rozbiciu na powierzchnię działek oraz cenę jednego metra kwadratowego, sprzedaży nieruchomości położonych przy ulicy - [...] poczynając od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] do skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] oraz nieruchomości położonych przy ul. [...], [...], [...] i [...] na okoliczność ustalenia cen sprzedaży działek podobnych do nieruchomości wycenianej, - oświadczenia świadków - w celu wykazania uciążliwości związanych z nieprzyjemnymi zapachami generowanymi przez fermę drobiu, - z opinii biegłego z zakresu robót budowlanych w celu ustalenia kosztów, jakie należy ponieść na wybudowanie instalacji wod-kan, gazowej i elektrycznej w celu doprowadzenia w/w mediów do wydzielonych działek, w tym do działki 4, - oraz poprzez zwrócenie się do: [...] Z. sp. z o.o. zs. w Z. o informację o wysokości kosztów podłączenia sieci wod-kan do wydzielonych działek, w tym do działki nr 4, - [...] o informację o wysokości kosztów podłączenia sieci energetycznej do wydzielonych działek, w tym do działki 4; - [...] o informację o wysokości kosztów podłączenia sieci gazowej do wydzielonych działek, w tym do działki 4 - z opinii innego biegłego z zakresu wyceny nieruchomości w celu ustalenia wysokości wynagrodzenia należnego właścicielom nieruchomości za ustanowienie na ich nieruchomościach służebności przesyłu gazu, prądu, wody i kanalizacji, 5. art. 136 Kpa polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji zawnioskowanych przez stronę dowodów, 6. art. 8 Kpa poprzez uniemożliwienie skarżącym złożenia prywatnego operatu szacunkowego, który wskazywał, że nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości oraz poprzez stwierdzenie, że operat nie ma żadnej mocy dowodowej, II. naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niezlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców weryfikacji prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek zasadniczo z innych względów, niż podniesione w skardze, które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. Zgodnie z art. 150 ust. 2 w zw. z art. 149 u.g.n., wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. W konsekwencji w odniesieniu do wartości nieruchomości przed jej podziałem powinna ona zostać wyceniona jako będąca przedmiotem obrotu w całości. Nie jest bowiem wówczas możliwe dokonanie obrotu jedynie jej poszczególnymi niepodzielonymi geodezyjnie częściami, mającymi zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania różne przeznaczenie. Z uwzględnieniem treści tego przepisu należy też wykładać treść art. 98a ust. 1b ustawy, zgodnie z którym wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Nawet gdyby przyjąć w tym względzie inne zapatrywanie, to w sprawie nie zostało wykazane (okoliczność ta nie była nawet przedmiotem jakichkolwiek rozważań i ustaleń organów orzekających oraz sporządzającego operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego), aby część rolna działki nr 1 przed jej podziałem, oznaczona w obowiązującym planie zagospodarowania symbolem "C3R" (o pow. 2397 m²) mogła być samodzielnie zagospodarowana, gdy nie miała faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej, co również przemawiało za uwzględnieniem skargi. Wobec powyższego przy wycenie wartości rynkowej nieruchomości (działki nr 1) przed jej podziałem jako działki podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. (w związku ze stanem faktycznym niniejszej sprawy) powinny być wzięte pod uwagę nieruchomości o mieszanym przeznaczeniu, gdy chodzi o prawną możliwość ich zagospodarowania (o przeznaczeniu częściowo pod zabudowę, a częściowo po uprawy rolne), co uszło uwadze zarówno organów orzekających, jak i sporządzającemu operat rzeczoznawcy majątkowemu, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Brak jest bowiem zdaniem Sądu dostatecznych podstaw, a w szczególności nie zostało to w żaden sposób rozważone, a tym bardziej wykazane, aby wartość działki nr 1 zbywanej przed jej podziałem stanowiła sumę wartości jej poszczególnych części o różnym przeznaczeniu w planie zagospodarowania. W szczególności nie zostało wykazane, aby w wolnym obrocie cena liczona za część tej działki przeznaczonej w tym planie pod uprawy rolne odpowiadała cenom nieruchomości typowo rolnych (na danym terenie), a to w sytuacji gdy np. mogła być ona wykorzystana i zagospodarowana jako przeznaczona pod ogród lub warzywnik uzupełniająca część działki budowlanej, podnosząc być może jej atrakcyjność i w konsekwencji wartość (cenę). W konsekwencji zdaniem Sądu z naruszeniem w/w przepisów błędne było ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem jako sumy jej poszczególnych części o różnym przeznaczeniu w obowiązującym planie miejscowym. Z przedstawionych wyżej względów w tym zakresie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa sprawa nie została też wyjaśniona należycie do jej końcowego załatwienia, które to uchybienie mogło mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 li.t a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dopuści organ pierwszej instancji dowód z nowego operatu szacunkowego, w którym ustalenie wartości nieruchomości przed jej podziałem nastąpi z uwzględnieniem wyrażonego wyżej przez Sąd poglądu, tj. jako podlegającej obrotowi całej działki nr 1 o pow. 0,4903 ha o różnym przeznaczeniu, zgodnie z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy m.in. stwierdzić, że zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n., sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu. Nadto operat powoływany przez skarżących (kontoperat) E. N. jest dotknięty, tak samo jak i przyjęty przez organy orzekające operat P. J. z dnia [...] r., wskazaną wyżej przez Sąd wadą co do wyceny nieruchomości skarżących przed podziałem. Z tego też powodu nie mógł on stanowić podstawy wyceny objętej nim nieruchomości. Marginalnie jedynie (niewiążąco) należałoby w związku z tym operatem zadać pytanie dlaczego skarżący dokonywali podziału nieruchomości, skoro bez tej czynności prawnej i ponoszenia związanych z tym kosztów, mogliby sprzedać swoją nieruchomość za wyższą, niż po podziale cenę. Nie podnosili bowiem, aby podziału dokonali w innym celu, niż zbycie przynajmniej niektórych powstałych w wyniku podziału działek. Ponieważ organy obu instancji pozytywnie oceniły przyjęty przy orzekaniu operat z dnia [...] r., to nie miały potrzeby występować o dokonanie jego oceny zgodnie z treścią art. 157 ust. 1 u.g.n. przez organizację rzeczoznawców majątkowych, ani też dopuszczać dowodu z kolejnego operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę. Z wnioskiem o dokonanie takiej oceny przez tę organizację mogli wystąpić też sami skarżący, którzy tego jednak nie uczynili. Nie negując podstaw do wprowadzenia współczynnika korygującego z uwagi na dostęp do uzbrojenia terenu należy stwierdzić, że w świetle obowiązujących przepisów brak było też podstaw do ustalenia kosztów podłączenia poszczególnych, powstałych w drodze podziału działek, do przebiegających w ulicy [...] sieci medialnych. Również daniem Sądu przy wycenie nieruchomości wystarczające i miarodajne jest zastosowanie w tym względzie odpowiednich współczynników korygujących. Skarżący nie biorą pod uwagę, że również przed podziałem dla budowlanego wykorzystania położonej w dalszej odległości od ul. [...] części ich działki musieliby ponieść koszty doprowadzenia tam mediów. Nadto przyłącze do najdalej usytuowanej od ulicy działki powinno być też wykorzystane na poczet uzbrojenia działek położonych bliżej. Związane z tym koszty powinny być zatem podzielone. Zdaniem Sądu brak jest też podstaw do ustalenia kosztów ustalenia służebności przesyłu, w sytuacji gdy taka treść służebności powinna i może zostać ukształtowana przy zawieraniu umów sprzedaży poszczególnych działek. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że ewentualne wynagrodzenie z tytułu takiego obciążenia, nie mogłoby przewyższać wartości nieruchomości obciążonej. W tej kwestii skarżący pomijają zaś okoliczność, że przyjęta przez rzeczoznawcę przy wycenie poszczególnych działek ich powierzchnia została pomniejszona w całości o powierzchnię działek niezbędnych dla zapewnienia dla nich dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 78 Kpa żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organy nie miały zatem obowiązku dopuszczenia dowodu z zeznań i oświadczeń wnioskowanych przez skarżących świadków, skoro w oparciu o inne dowody przyjęły fakt pewnego negatywnego wpływu na korzystanie z nieruchomości skarżących z uwagi na usytuowaną w pobliżu fermę drobiu. Zakres tego wpływu nie uległa przy tym zmianie w następstwie dokonanego podziału nieruchomości. Skarżący kwestionując dobór do wyceny działek jako podobnych (położonych w tym samym obrębie geodezyjnym) nie wskazali jakie konkretnie ich zdaniem działki, będące przedmiotem wcześniejszego wolnego obrotu, powinny być w operacie uwzględnione. Sąd podziela też pogląd, że na wycenę wartości danej nieruchomości nie ma istotnego wpływu, czy jest ona położona przy drodze publicznej o asfaltowej, czy też jedynie inaczej utwardzonej nawierzchni. Brak jest też podstaw aby różnicować wartość działek w zależności od różnic w natężeniu ruchu na danej drodze gminnej, czego faktycznie domagali się skarżący, nieprzedstawiając co do istnienia powodu takiego zróżnicowania (co do wartości nieruchomości) żadnych obiektywnych dowodów. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 338 zł orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 202 § 2, art. 205 § 1, art. 209 i art. 211 ustawy p.p.s.a. mr