II SA/Gl 517/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia WSA Iwona Bogucka, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. i H. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] 2003 r. J. i H. S. wnieśli o legalizację wybudowanego w [...] 2002 r. stawu o powierzchni do [...] m2 na działce nr A w Ż.. W wyniku tego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie, a po przeprowadzeniu oględzin wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy zbiorniku wodnym i nałożył na właścicieli obiektu J. i H. S. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, inwentaryzacji geodezyjnej z projektem zagospodarowania działki, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto pozwolenia wodnoprawnego. W postanowieniu tym, opartym o art. 49 b ust. 2 pkt 2, 3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), wyznaczono termin 30 dni do wykonania nałożonych obowiązków. W uzasadnieniu tego postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że na działce nr A w Ż. wybudowany został staw owalny o wymiarach [...]x [...]m o powierzchni około [...] m2, głębokości około [...] m z możliwością napełnienia na około [...] cm. Zbiornik od strony rzeki ogrodzony jest wałem ziemnym o szerokości w szczycie około [...] m, skarpy i wał tworzą koronę zbiornika, zbiornik jest zasilany wodą z rzeki przez rurę stalową o przekroju około [...] mm z zasuwą oraz posiada zasuwę służącą do spiętrzania wody. Tego rodzaju obiekt, zdaniem organu nadzoru budowlanego, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), inwestorzy wykonali budowę bez dokonania zgłoszenia. Pismem z dnia [...] 2004 r. inwestorzy zawiadomili organ o wykonaniu obowiązków, dołączając m.in. projekt budowlany, zaświadczenie Burmistrza Gminy Ż., operat wodnoprawny, decyzję Starosty M. z dnia [...] r. – pozwolenie wodnoprawne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 49 b ust. 4 i 5 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na J. i H. S. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł, płatnej w terminie 7 dni od prawomocności postanowienia. W uzasadnieniu zaś wskazał, że inwestorzy wykonali w całości nałożone na nich obowiązki, można zatem przystąpić do legalizacji obiektu po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Wysokość opłaty ustalono biorąc pod uwagę treść art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane (pięciokrotność stawki opłaty w stosunku do budów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 14 tej ustawy). Na to postanowienie zażalenie wnieśli J. i H. S. domagając się jego uchylenia. Podnieśli, że wobec przedmiotowego zbiornika, słusznie zakwalifikowanego jako otwarty zbiornik wodny, wydana już została decyzja przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ([...] r., nr [...]), którą umorzono postępowanie. Bezzasadnie więc organ nadzoru budowlanego wobec tego zbiornika ustala opłatę legalizacyjną, skoro zbiornik nie podlega przepisom Prawa budowlanego, a jedynie Prawa wodnego, które nie przewiduje opłat legalizacyjnych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wywiódł, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) wykonanie urządzeń wodnych (zbiornika – stawu) oraz szczególnego korzystania z wód (piętrzenie wód i pobór wody) wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wydanie takiego pozwolenia nie zwalnia jednak inwestora od uzyskania stosownego pozwolenia wynikającego z Prawa budowlanego. Przedmiotowy zbiornik – staw należy do melioracji szczegółowych, a roboty przy jego budowie wymagają zgłoszenia, którego inwestorzy nie dokonali. Prawo budowlane dopuszcza legalizację takiej samowoli, o ile nie jest to sprzeczne z postanowieniem art. 49 b ust. 2. W rozpoznawanej sprawie słusznie ustalono więc opłatę legalizacyjną, której wysokość jest prawidłowa. Przyjęto bowiem iloczyn pięciokrotności obowiązującej wówczas stawki opłaty (s – [...] zł), współczynnika kategorii obiektu (k – [...]) i współczynnika wielkości obiektu (w – [...]) : [...] x [...] x [...] = [...] zł. Co do decyzji PINB w M. z dnia [...] r. organ odwoławczy zauważył, że decyzja ta "posiada wadę prawną", dlatego wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Powyższe postanowienie J. i H. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie jak również postanowienia organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący odwołując się do twierdzeń zawartych w zażaleniu podnieśli, że sporny zbiornik słusznie został zakwalifikowany w decyzji z dnia [...] r. jako otwarty zbiornik retencyjno-rekreacyjny, zatem podlega wyłącznie przepisom Prawa wodnego. W związku z czym złożyli stosowny wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z rzeki "[...]". Prawo wodne nie przewiduje żadnych opłat legalizacyjnych. Skarżący zarzucili nadto, że organy nie wzięły pod uwagę, że roboty związane z wykonaniem zbiornika rozpoczęli [...] 1997 r., a w tym czasie obowiązywały przepisy Prawa wodnego z 1974 r., które nie przewidywały "takich obowiązków". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zauważył, że fakty podniesione przez skarżących były znane organowi przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie można się zgodzić z wszystkimi zarzutami podniesionymi w skardze. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego zostało wszczęte i było prowadzone w stosunku do obiektu, zwanego zbiornikiem wodnym rekreacyjnym, wykonanym na działce skarżących w miejscowości Ż. przy ulicy A. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że stanowiący przedmiot postępowania zbiornik wodny posiada wymiary [...]x [...] m, powierzchnię około [...] m2, głębokość około [...] m z możliwością napełnienia na około [...] cm. Zbiornik zasilany jest wodą z rzeki poprzez rurę stalową o przekroju około [...] mm z zasuwą, nadto posiada zasuwę służącą do spiętrzania wody. Koronę zbiornika tworzą zaś skarpy i wał, zabezpieczone siatką z tworzywa sztucznego zapobiegającą obsuwaniu się skarpy. W postępowaniu, które zostało wszczęte w dniu [...] 2003 r., w stosunku do tego obiektu zostały wydane kontrolowane postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, a wcześniej postanowienie nakładające na skarżących, jako właścicieli nieruchomości i inwestorów, szereg obowiązków umożliwiających przeprowadzenie legalizacji wykonanych robót budowlanych przy budowie zbiornika wodnego. Tymczasem poza sporem jest, że w stosunku do tego samego obiektu prowadzone już było postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, które zakończyło się wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. decyzji z dnia [...] r., nr [...], o umorzeniu tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Porównanie danych charakteryzujących omawiany zbiornik, takich jak wielkość, gabaryty, sposób wykonania uprawnia do wniosku, że w obu prowadzonych postępowaniach zachodzi tożsamość sprawy, jeśli chodzi o przedmiot sprawy, tożsamość ta obejmuje również podmioty biorące udział w postępowaniach. Nie może być ponadto kwestionowane, że to drugie postępowanie zostało wszczęte i było prowadzone przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dostrzegł to co prawda [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tyle tylko, że z faktu tego nie wyprowadził należytych wniosków. Ewentualnej zmiany stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji braku podstaw do uznania tożsamości sprawy, organ nie mógł upatrywać w tym, że w niniejszym postępowaniu dysponował nowymi dowodami w postaci operatu wodnoprawnego z [...] 2003 r., decyzji Starosty M. z dnia [...] r. o pozwoleniu wodnoprawnym, czy też projektu budowlanego z [...] 2004 r. Dowody te w niczym nie zmieniają podstawy faktycznej rozstrzygnięć w obu postępowaniach przed organami nadzoru budowlanego, o czym zresztą świadczą pisemne motywy rozstrzygnięć. Zatem, dostrzegając "wadę prawną" decyzji umarzającej postępowanie i potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego z powodu braku podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, niedopuszczalnym było podjęcie zaskarżonego postanowienia. Umknęło bowiem organowi, że wydanie decyzji lub postanowienia dotyczącego sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiej decyzji lub postanowienia (art. 156 § 1 pkt 3 w związku z art. 126 kpa) i to bez względu na merytoryczną treść wcześniejszej decyzji, która – do czasu wzruszenia – korzysta z domniemania mocy obowiązującej (art. 16 § 1 kpa). Organ nawet nie wyjaśnił, czy wspomniana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. jest decyzją ostateczną (znajdująca się w aktach administracyjnych fotokopia nie zawiera adnotacji o jej ostateczności) a jeśli tak, czy zostało już wszczęte postępowanie w kierunku eliminacji z obrotu prawnego. Już tylko z przytoczonych względów zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji należy uznać za wydane z naruszeniem prawa, na które powołuje się zawarte w nich rozstrzygnięcie. Wobec niewyjaśnienia kwestii, czy poprzednia decyzja korzysta z domniemania mocy obowiązującej Sąd odstąpił od stwierdzenia nieważności obu zaskarżonych postanowień. Dokonując kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy w jej całokształcie nie sposób nie ustosunkować się do pozostałych zarzutów skarżących. W ocenie Sądu zarzuty te są chybione. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w art. 1 stanowi, że jej przepisy normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określają zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W myśl art. 28 ust. 1 regułą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Ostatnio wymienione przepisy stanowią zaś, że niektóre roboty budowlane nie wymagają pozwolenia, rozpoczęcie innych robót wymaga zaś zgłoszenia właściwemu organowi, wreszcie część robót wyłączona jest spod reglamentacji organów administracji architektoniczno-budowlanych. Roboty budowlane polegające na budowie zbiornika wodnego piętrzącego wodę i upustowego wymagają albo pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia właściwemu organowi. Trafnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że zbiornik wodny o wysokości piętrzenia poniżej 1 m (poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin) wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Regulacja taka obowiązywała zarówno w okresie budowy i zakończenia robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jak i w dacie orzekania przez organy (art. 29 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Inwestor, który zrealizował tego rodzaju obiekt budowlany i to bez względu na to, czy służyć ma celom rekreacyjnym czy też hodowlanym bez wymaganego zgłoszenia dopuszcza się samowoli budowlanej, która począwszy od dnia 11 lipca 2003 r. winna zostać zwalczona jednym ze środków, o których mowa w art. 49 b Prawa budowlanego. Z art. 2 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że jej przepisy nie naruszają przepisów szczególnych, w tym m. in. prawa wodnego – w odniesieniu do urządzeń wodnych. Zatem przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.) mogłyby wprowadzać regulację odmienną od tej jaką przewidują przepisy Prawa budowlanego w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy zbiornika wodnego służącego do piętrzenia wody i upustowego. Słusznie jednak uznały organy, że takiej odmiennej regulacji nie przewidują przepisy ustawy Prawo wodne. Zbiornik wodny przeznaczony do piętrzenia wody upustowy jest urządzeniem wodnym, stąd na jego wykonanie wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, podobnie zresztą jak na pobór wody z cieku wodnego, odprowadzanie wody ze zbiornika i piętrzenie wody (art. 122 § 1 ustawy Prawo wodne). Błędny jest pogląd skarżących, iż pozwolenie wodnoprawne jakie uzyskali decyzją Starosty M. z dnia [...] r. legalizuje wykonanie przez nich robót budowlanych przy budowie zbiornika wodnego. Zauważyć bowiem trzeba, że po pierwsze pozwolenie wodnoprawne obejmuje piętrzenie wód cieku [...] za pomocą zastawki, pobór wody z tego cieku na potrzeby zbiornika i odprowadzanie wody ze zbiornika za pomocą mnicha z zasuwą, po drugie zaś pozwolenie to zostało wydane już po zakończeniu robót budowlanych i nie obejmuje stąd pozwolenia na wykonanie zbiornika (skarżący przyznali, że budowę zbiornika ukończyli w [...] 2002 r.). Zresztą Starosta M. w uzasadnieniu wskazanej decyzji słusznie wskazał, że pozwolenie wodnoprawne nie legalizuje popełnionej samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne winno zostać rozstrzygnięte w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozstrzygnięcie, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu uzasadnia art. 152 wymienionej ustawy. Z kolei o kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ustali, czy zostało wszczęte, a jeśli tak na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji umarzającej postępowanie. W razie stwierdzenia nieważności decyzji umożliwi to dopiero kontynuowanie postępowania legalizacyjnego na etapie ustalenia opłaty legalizacyjnej.