II SA/Gl 517/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku meldunkowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) przyznaje pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenie w kwocie [...] ([...] złotych i [...] groszy), obejmującej należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej. Pismem z dnia [...] r. A. O., współwłaściciel nieruchomości przy ul. [...] w C. zwrócił się do Urzędu Miasta C. z wnioskiem o wymeldowanie M.N. z lokalu przy ul. [...] m. [...]. W uzasadnieniu podał, że M. N. nigdy nie mieszkała w w/w mieszkaniu albowiem od [...]. Podejmując czynności wyjaśniające organ I instancji ustalił, iż zgodnie z wypisem z ewidencji osób zameldowanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. M.N. zameldowana została w dniu [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował M. N. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił na podstawie otrzymanych od A.O. dokumentów, iż umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego podpisała w dniu [...] r. w imieniu M. N. jej bratowa B. N., na podstawie otrzymanego od M. N. pisemnego pełnomocnictwa upoważniającego nadto do załatwienia formalności związanych z przemeldowaniem. Przesłuchał nadto B. N., która oświadczyła, że M. N. nigdy nie zamieszkała w rzeczonym lokalu albowiem przebywała wówczas i przebywa nadal w [...]. Z kolei M. N. pismem z dnia [...] r. wysłanym z [...] w L. stwierdziła, iż do zamiany mieszkań zmusiła ją śmierć matki oraz własny pobyt w [...], a w załatwianiu stosownych formalności pomogła jej bratowa. Nadto podkreśliła, iż zwracała się do właściciela lokalu o umorzenie zadłużenia lub rozłożenia spłat na raty jednak nie uzyskała żadnej odpowiedzi. W kolejnym piśmie, z dnia [...] r. M. N. podkreśliła nadto, że zawarta z nią umowa najmu nie została rozwiązana a regulować czynszu nie mogła z powodu braku środków. Wskazała też, iż w przedmiotowym lokalu pozostały jej osobiste rzeczy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie zameldowania M.N. na pobyt stały pod adresem C. ul. [...] m. [...], z jednoczesnym anulowaniem czynności materialno-technicznej w postaci rejestracji zameldowania w dokumentacji ewidencji ludności i dowodzie osobistym. W uzasadnieniu organ przytoczył odnoszące się do wymeldowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. 2006, nr 139, poz. 933 z późn. zm.) podkreślając, iż normy te nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie albowiem wymeldowanie może być dokonane tylko wówczas gdy osoba w przeszłości została zameldowana w lokalu zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. M. N. w dacie zameldowania nie zamieszkiwała natomiast w przedmiotowym lokalu, a w konsekwencji czynność materialno-techniczna w postaci zameldowania dotknięta była wadą i podlegać winna anulowaniu. M.N. w terminie ustawowym złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i uznając je za krzywdzące. Odwołująca się podniosła, iż przebywa [...], a zamiany mieszkań dokonała z pomocą bratowej. Ewentualna utrata obecnie mieszkania skomplikuje jej życie [...]. Dodatkowe kierowane do organu I instancji pismo wniósł także A.O. przesyłając w załączeniu kopię kierowanego do M. N. wypowiedzenia umowy najmu z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu przytoczył i zanalizował regulacje prawne dotyczące procedury zameldowania, podkreślił także, że w myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego posiadanie uprawnień do przebywania w lokalu nie stanowi już koniecznego warunku zameldowania na pobyt stały. Przesłankę taką bezwzględnie stanowi natomiast faktyczny pobyt, z zamiarem stałego przebywania, w lokalu, w którym nastąpić ma zameldowanie. Wojewoda zaakcentował, iż organ administracji jest uprawniony do poddania weryfikacji zameldowania, które w przeszłości zostało dokonane w ramach czynności materialno–technicznej, tak aby ustalić czy spełniona była wówczas przesłanka zamieszkania pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z analizy zebranego materiału, zdaniem organu II instancji, jednoznacznie wynika, ze M. N.w ogóle nie zamieszkała w przedmiotowym lokalu w dacie zameldowania, a w konsekwencji czynność materialno–techniczna zameldowania była wadliwa i podlegać winna anulowaniu. Pismem z dnia [...] r. M.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż nie uczestniczyła w dokonaniu przemeldowania jedynie dlatego, że nie uzyskała na tę okoliczność przepustki losowej. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał też, iż wypowiedzi skarżącej potwierdzają, że przez cały czas przebywała ona w [...] i tym samym czynią jednoznacznym fakt nie zamieszkania w lokalu przy ul. [...] m. [...]. W związku z odrębnie złożonym wnioskiem M. N. o przyznanie prawa pomocy postanowieniem z dnia 13 stycznia 2006 r. tut. Sąd zwolnił skarżącą od kosztów sądowych i ustanowił dla niej adwokata. Postanowienie zostało stronie doręczone w dniu [...] r. W trakcie rozprawy w dniu 11 października 2006 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej podtrzymał żądania skargi i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego z urzędu oświadczając, że nie zostały one pokryte. Wskazał także, iż nie może przedłożyć pełnomocnictwa skarżącej albowiem jak wynika z adnotacji na kopercie zawierającej kierowaną do niej korespondencję [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu zarówno bowiem decyzja organu I instancji jak też stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż w trakcie podjętych czynności wyjaśniających organ I instancji, a w ślad za nim organ drugoinstancyjny ograniczyły się do potwierdzenia faktu skądinąd oczywistego, iż skarżąca, wskutek nieprzerwanego pobytu w [...], w sensie fizycznym nie znajdowała się w mieszkaniu przy ul. [...] m. [...] ani w dacie, w której bratowa w wyniku zamiany mieszkania dokonała jej zameldowania, ani też w okresie późniejszym. Nie badając innych okoliczności sprawy i uznając ten fakt za wystarczający do wydania merytorycznej decyzji w sprawie organy I i II instancji niejako a priori założyły tym samym, iż nieobecność skarżącej w mieszkaniu w dacie zameldowania miała charakter dobrowolny, wskazywała na brak zamiaru stałego pobytu w przedmiotowym lokalu i w konsekwencji dowodziła fikcyjności czynności zameldowania. Obydwa organy, uznając za decydujący w ocenie czynności zameldowania fakt fizycznej obecności lub nieobecności osoby meldowanej w lokalu w dacie zameldowania wykluczyły zatem de facto sytuacje, w których dana osoba ma zamiar fizycznego zaistnienia w lokalizacji, którą uważa za miejsce swojego nowego pobytu i z oddalenia koncentruje w niej swoje życiowe interesy (np. zleca umieszczenie w mieszkaniu swoich rzeczy, umeblowanie i wyposażenie mieszkania, opłaca bądź partycypuje w opłatach z tytułu czynszu i mediów itp.) jednak chwilowo, z przyczyn obiektywnych (np. konieczny wyjazd bądź pobyt w placówce o charakterze zamkniętym) nie jest to możliwe. W konsekwencji działające w sprawie organy nie badały żadnych innych oznak zamieszkania skarżącej w przedmiotowym lokalu poza jej fizyczną obecnością. Nie przeprowadziły zatem oględzin mieszkania mogących wyjaśnić kwestię należących do M.N. rzeczy, nie zbadały czy w mieszkaniu przygotowane jest dla niej umożliwiające codzienną egzystencję miejsce i wyposażenie, jak też nie ustaliły od kiedy skarżąca przestała ponosić w całości lub części opłaty mieszkaniowe. Zdaniem tut. Sądu nie można jednak aż tak radykalnie, jak uczyniły to występujące w sprawie organy wykluczyć istnienia sytuacji, w których przymusowa nieobecność danej osoby w dacie zameldowania, nie koniecznie musi dowodzić, braku woli stałego przebywania w danej lokalizacji, a tym samym nie koniecznie musi dowodzić wadliwości zameldowania. W konsekwencji obowiązkiem działających w sprawie organów administracji publicznej jest każdorazowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym również zamiaru (lub jego braku) stałego przebywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem - art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zamiar ten rozumiany jest w orzecznictwie jako wola koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych i założenia w miejscu tym ośrodka osobistych i majątkowych interesów - por. np. wyrok NSA w Krakowie z dnia 14 maja 2001 r., V SA 1496/00. Zameldowanie zatem w lokalu osoby, która w istocie w lokalu tym w ogóle nie zamieszkuje (nie przebywa i nie ma zamiaru stałego przebywania) powoduje, iż dokonaną czynność materialno-techniczną należy uznać za wadliwą i w konsekwencji winna ona zostać w drodze decyzji administracyjnej anulowana na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Rozstrzygnięcie wątpliwości w przedmiocie zameldowania w postępowaniu, które kończy decyzja administracyjna, wymaga jednak uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych przesłanek zameldowania – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., III RN 139/01, OSNP 2003/15/347. Przy rozstrzyganiu wątpliwości tych należy wyjaśnić całokształt okoliczności sprawy albowiem samo li tylko nie przebywanie bezpośrednio po zameldowaniu na pobyt stały pod wskazanym adresem nie musi jeszcze bowiem w sposób bezwzględny dowodzić braku zamiaru pobytu stałego – por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 8 października 1982 r. SA/Kr 599/82. Sąd zauważa też, iż w osnowie decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Ś., orzeczono nie tylko o anulowaniu czynności materialno-technicznej lecz także o odmowie zameldowania M. N. Przedłożone akta sprawy nie zawierają jednak wniosku o zameldowanie. Nie wiadomo zatem kto w istocie wniosek ten złożył i jaka była jego treść, a tym samym kto jest adresatem wydanej odmowy. Z żadnego z zawartych w aktach dokumentu nie wynika też by kwestie te były przedmiotem ustaleń działających w sprawie organów. W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O przyznanym pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzeniu z tytułu zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu orzeczono na jego wniosek na podstawie art. 250 p.p.s.a, a także § 18 i § 19 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Zdaniem Sądu sam li tylko brak formalnego pełnomocnictwa nie stanowił bowiem przeszkody w zakresie możliwości reprezentowania M.N. albowiem pełnomocnik został ustanowiony z urzędu na wniosek skarżącej, a postanowienie Sądu zostało skarżącej doręczone.