II SA/Gl 517/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi J. B.(B.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (zwany dalej PINB w M.), w związku z decyzją Starosty [...] z dnia [...]r., znak: [...], nr [...] odmawiającej wydania J. B. pozwolenia na budowę gospodarstwa pszczelarsko - ogrodniczego, w skład którego wchodzi budynek mieszkalny jednorodzinny i bezodpływowy zbiornik na ścieki, zlokalizowanego na działce nr 1 w miejscowości O., gmina Z., z powodu rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowe przed organem administracji architektoniczno – budowlanej, pismem z dnia [...]r., znak: [...], wszczął postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 położonej w miejscowości O., gmina Z., stanowiącej własność J. B. W trakcie czynności dowodowych ustalono, że na ww. działce zlokalizowany jest obiekt budowlany o wymiarach około 8,80 m x 5,0 m z tarasem o wymiarach 2,0 m x 5,0 m, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pokryty blachodachówką, posadowiony na blokach betonowych o wysokości około 40 cm. Według oświadczenia J. B. budynek ma być wykorzystywany jako pracownia pszczelarska w okresie od marca do października. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., znak: [...] , PINB w M. zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, postępowanie w ww. sprawie do czasu rozpoznania odwołania z dnia 15 czerwca 2010 r. J. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]r., nr [...]znak: [...]. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, decyzją z dnia [...]r., znak: [...]utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2011 r., sygn. akt II SA/ G1 1015/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., znak[...]. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...]znak: [...], PINB w M. podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie. W dniu 24 lutego 2014 r. przeprowadzono dowód z oględzin obiektu budowlanego na nieruchomości obejmującej działkę nr 1. Potwierdzono dotychczasowe ustalenia w zakresie daty jego budowy – rok 2010 oraz dokonano pomiarów wymiarów obiektu budowlanego i odległości do ogrodzenia. Ustalono, że obiekt budowany wykorzystywany jest jako pracownia pszczelarska. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], znak: [...], PINB w M., na podstawie art. 58 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora J. B., obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu budowlanego (kategoria III) - pracownia pszczelarska, wykorzystywanego dla potrzeb prowadzonego gospodarstwa pszczelarskiego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wydanym przez tę izbę z określeniem w nim terminu ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego; zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wraz z projektem zagospodarowania działki w terminie dudnią 30 lipca 2014 r. W wyznaczonym terminie, J. B. nie przedłożył wymaganych dokumentów. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], PINB w M. działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora J. B., obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego o wymiarach 7,06 m x 5,04 m x 1,09m wraz z tarasem o wymiarach 3,17 m x 2,54 m i 2,50 m x 2,08 m, zlokalizowanego na działce nr 1 położonej w miejscowości O., gmina Z. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego z uwagi na jego powierzchnię zabudowy wynoszącą 38,30 m2, nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych i robót budowlanych zawartych w art. 29 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych od wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wymogu dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane. Dalej wyjaśniono, że ocena zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego oraz wykluczenie okoliczności potwierdzających sprzeczność jego realizacji z przepisami prawa, w tym techniczno - budowlanymi stanowiły podstawę do wdrożenia postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego. Jednakże zasadniczy wpływ na kierunek rozstrzygnięcia wywarła okoliczność zmiany przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu objętego postępowaniem. W dniu [...]r. została bowiem opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (poz. [...]) uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Z., dla obszaru sołectw O. i P.. Weszła ona w życie z dniem [...] r. Teren działki nr 1 zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem D23ZL - tereny lasów i D3RM – teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oraz zabudowy agroturystycznej. Jak wynika z pomiaru dokonanego w terenie, który został naniesiony na wyrys z ewidencji gruntów, obiekt budowlany zlokalizowany jest w części działki nr 1 w obrębie terenu oznaczonego symbolem D23ZL. Podstawowym przeznaczeniem terenu to lasy, a przeznaczenia dopuszczalne to obiekty i urządzenia turystyczne oraz parkingi leśne dopuszczone w przepisach dotyczących lasów; ścieżki rowerowe; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w przypadkach braku innych możliwości ich realizacji. Zgodnie z treścią przepisów ww. planu zagospodarowania przestrzennego budynek nie odpowiada charakterowi obiektów budowlanych, których realizacja dopuszczalna jest na terenie z przeznaczeniem podstawowym - lasy. W konsekwencji organ I instancji uznał, że o zasadności orzeczenia nakazu rozbiórki przesądza nie tylko fakt nieprzedłożenia żądanej dokumentacii, ale przede wszystkim niezgodność zrealizowanej inwestycji budowlanej z ustaleniami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie części działki, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany. W odwołaniu od tej decyzji J. B. podniósł, że realizacja spornego obiektu budowlanego nie wymagała żadnego pozwolenia na budowę bądź też zgłoszenia, co zostało potwierdzone przez jego producenta i zarazem sprzedawcę spornego domku. Ponadto skarżący podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. pismem z dnia [...]r,. nr [...] stwierdziło niezgodność planu zagospodarowania z aktualnym stanem faktycznym. W dniu 10 lutego 2015r. J. B. przedłożył projekt architektoniczno - budowlany dla przedmiotowego obiektu budowlanego, który w rzeczywistości stanowił kserokopię rzutów pracowni pszczelarskiej. Z kolei w dniu 2 kwietnia 2015r. na podstawie rozmowy telefonicznej ustalono, iż sprawa dotycząca wydania zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy Z. o zgodności budowy obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została ostatecznie zakończona postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., znak: [...]utrzymującym w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...]r., nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o żądanej treści w związku z brakiem zgodności budowy drewnianego budynku gospodarczego istniejącego na działce nr 1 położonej w O. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe postanowienia w dniu [...] r. zostały przekazane faksem do organu odwoławczego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013r. poz. 267 ze zm.- zwanej dalej kpa) w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i stanowisko stron. Stwierdził, że niniejszej sprawie organ powiatowy w sposób prawidłowy ustalił, iż sporny obiekt budowlany może podlegać legalizacji, bowiem nie wystąpiły negatywne przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przedmiotowy budynek nie naruszał bowiem przepisów techniczno-budowlanych, ani obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...]z dnia [...]r. Rady Miejskiej w Z. (Dz. U. Woj [...]. nr [...], poz. [...] z dnia [...]r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectw O. i P. A zatem organ powiatowy zobowiązany był zastosować przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 lipca 2014 r. W rozpoznawanej sprawie inwestor nie przedłożył w określonym terminie wszystkich wymaganych dokumentów, nie złożył także wniosku o przedłużenie ww. terminu, co obligowało organ I instancji do wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu I instancji, że na legalizację spornego budynku nie pozwolił także aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...]r., nr [...]Rady Miejskiej w Z. Mianowicie. Sporny budynek zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem D23ZL - tereny lasów, a budynek ten nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. W konsekwencji uznano, że nałożenie na inwestora-- J. B. obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu było zasadne. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowienie SKO z dnia [...]r., znak: [...] uchylające postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...]r. nr [...], na które wskazano w odwołaniu, nie uchyliło powyższego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz uchyliło wyłącznie ww. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy Z. z dnia [...]r. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zwrócił się o wyjaśnienie sprawy "czy pańszczyzna i niewolnictwo istnieją nadal w Polsce". Zarzucił, że Urząd Miasta i Gminy Z. zabiera cześć jego działki, natomiast na budowę budynku gospodarczego musi mieć zgodę władz. Dalej wskazał, że plan zagospodarowania jest nieaktualny, a Urząd Miasta "sprzedaje go za 90 zł". W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła w dniu 18 listopada 2015 r. skarżący oświadczył, że do jego domu powinien być zastosowany plan z 2007 r., pod rządami którego został on wybudowany. Zgodził się również, że w nowym planie organ rzeczywiście przeznaczył jego działkę w 40 % na las. Dom znajduje się na działce oznaczonej symbolem LS. Dalej wskazał, że nie skarżył tego planu bo jego zapisy nie będą miały na nic wpływu. Natomiast wydano mu nowy plan obowiązujący od [...]r., który ma całkiem inny rysunek niż poprzedni. Zdaniem skarżącego pracownia pszczelarska nie wymagała pozwolenia na budowę. Nadto wyjaśnił, że pisząc w swojej skardze o kwocie 90 zł, miał na myśli kwotę jaką musiał w gminie zapłacić za odpis planu zagospodarowania przestrzennego, a dokładnie dwa plany tj. z 2007, jak i 2014 roku. Podkreślił także, że budynek pszczelarski, tj. pracownia pszczelarska, znajduje się na tym samym terenie gdzie mieści się budynek, co do którego skarżący uważa, iż plan go dopuszcza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa w sposób uzasadniający jej wzruszenie na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy przeprowadziły w sposób dokładny postępowanie, zgromadziły wyczerpujący materiał dowodowy w świetle, którego ustaliły stan faktyczny. Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wybudowania obiektu budowlanego o wymiarach około 8,80 m x 5,0 m z tarasem o wymiarach 2,0 m 5,0 m, o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, pokrytego blachodachówką, posadowionego na blokach betonowych o wysokości około 40 cm. Według oświadczenia inwestora J. B. budynek miał być wykorzystywany jako pracownia w okresie od marca do października. Bezsporne jest również to, że przedmiotowy budynek z uwagi na jego powierzchnię wynoszącą 38,30 m2, nie mieści się w katalogu obiektów budowlanych, wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych od wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też wymogu dokonania zgłoszenia do organu administracji architektoniczno – budowlanej, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. W konsekwencji zdaniem Sądu słusznie organy uznały, że na gruncie przedmiotowej sprawy należało zbadać przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia. W art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego została natomiast określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej, polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu jeżeli budowa bez wymaganego zgłoszenia jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni określonych dokumentów. W sytuacji zaś gdy zobowiązany nie spełni obowiązków, o których mowa w ust. 3, organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ I instancji przed wydaniem ww. postanowienia w sposób prawidłowy ustalił, iż sporny obiekt budowlany może podlegać legalizacji, bowiem nie wystąpiły negatywne przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowy budynek nie naruszał bowiem przepisów techniczno-budowlanych, ani też obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Z. nr [...]z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectw O. i P. W konsekwencji organ powiatowy zobowiązany był zastosować przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wydając postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w terminie do 30 lipca 2014r. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu 17 marca 2014r., a wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w M. wezwał inwestora - J. B. do przedłożenia dokumentów dotyczących wykonanych robót budowlanych, w terminie do dnia 30 lipca 2014r. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest przesłanką wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego W wyniku uchybienia terminu strona traci prawo do legalizacji samowoli budowlanej. Słusznie organ odwoławczy zwrócił, że termin ten ma charakter procesowy co oznacza, że może być on przedłużany, skracany i zawieszany przez organ, jeżeli są ku temu powody. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie inwestor nie przedłożył wszystkich wymaganych dokumentów, nie złożył także wniosku o przedłużenie ww. terminu. W konsekwencji ocenie Sądu słusznie organy obydwu instancji uznały, że sam fakt nie przedłożenia przez skarżącego w wyznaczonym ww. postanowieniem z dnia [...] r. terminie dokumentów, zobowiązywał organ powiatowy do wydania nakazu rozbiórki. Przede wszystkim podzielić należy jednak pogląd wyrażany przez zarówno organ I, jak i drugiej instancji, że na legalizację spornego budynku nie pozwala obowiązujący aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podjęty uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r., nr [...]. W tym miejscu Sąd zauważa, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym w postępowaniu legalizacyjnym podstawę oceny zgodności wykonanych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. z daty przeprowadzenia postępowania naprawczego. Jak wynika bowiem z uzasadnienia uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (dostępnej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), celem wprowadzenia przesłanki zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny. Generalną zasadą jest, iż przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami z zakresu planowania zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli budowlanej, to jest w dacie orzekania przez organ administracji. Powołana wyżej uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...](poz. [...]) w dniu [...]r. i weszła w życie z dniem [...]r. Zgodnie z tym planem sporny budynek zlokalizowany jest na obszarze oznaczonym symbolem D23ZL - tereny lasów. Podstawowym przeznaczeniem tego terenu to lasy; przeznaczenia dopuszczalne: ścieżki rowerowe; sieci i urządzenia infrastruktury technicznej w przypadkach braku innych możliwości ich realizacji; obiekty oraz urządzenia turystyczne i parkingi leśne dopuszczone w przepisach dotyczących lasów. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. 2014r., poz. 1153) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, dogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. W konsekwencji uznać należy, że przedmiotowy budynek gospodarczy - pracownia pszczelarska nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż budynek ten nie jest wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Tym samym skoro przedmiotowy obiekt niezgodny jest z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przyjąć należy, że organy nadzoru budowlanego, w związku z dyspozycją art. 48 Prawa budowlanego zasadnie wydały decyzję nakazującą rozbiórkę tego obiektu. Reasumując, Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego rozpoznające niniejszą sprawę trafnie uznały, iż usytuowany przez skarżącego obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a w związku z niemożliwością legalizacji samowoli budowlanej, prawidłowo, stosownie do art. 48 ustawy Prawo budowlane, nakazały dokonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Z tych wszystkich względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.