II SA/Gl 518/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2006 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dokumentów stwierdzających tożsamość oddala skargę. Na podstawie wniosku złożonego przez skarżącego J.R. w dniu [...] roku Prezydent Miasta G. wydał w dniu [...] roku dowód osobisty o serii i numerze [...]. Skarżący nie odebrał tego dokumentu tożsamości, a pismem z dnia [...] roku zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie "nowego prawidłowego" dowodu osobistego. W piśmie tym zarzucił sprzeczne z prawem postępowanie funkcjonariusza Urzędu Miejskiego w G. Wskazał, że przedstawiony mu do odbioru dowód osobisty posiada czarno białą, mało wyraźną kopię jego kolorowego zdjęcia, a ponadto, że jego własnoręczny podpis na tym dowodzie jest kilkakrotnie zmniejszony i zniekształcony z winy urzędnika. W tej sprawie pomiędzy skarżącym a organem pierwszej instancji prowadzona była korespondencja, która jednak nie doprowadziła do rozstrzygnięcia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). To z kolei spowodowało zainicjowanie przez skarżącego postępowania w przedmiocie bezczynności organu, które to postępowanie zakończyło się prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 maja 2005 roku, sygn. akt III SAB/Gl 5/04. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta Miasta G. do podjęcia rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] roku o wydanie dowodu osobistego w terminie miesiąca od uprawomocnienia się orzeczenia. Wykonując powyższe orzeczenie Sądu Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], orzekł o odmowie wydania dowodu osobistego na podstawie wniosku z dnia [...] roku. W uzasadnieniu wskazano dotychczasowy przebieg postępowania. Zwrócono uwagę, że zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 maja 2005 roku wezwano skarżącego do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący oświadczył, iż jego wniosek nie zawierał żadnych braków. Dalej wskazano na przepisy prawa regulujące kwestie wydawania dowodów osobistych. Powołano się na art. 1 ust. 3, art. 34 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku, Nr 87, poz. 960 z późn. zm.) oraz na § 1 i 2 wydanego na podstawie art. 44 ustawy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 listopada 2000 roku w sprawie wzoru dowodu osobistego oraz trybu postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, ich wymiany, zwrotu lub utraty (Dz.U. Nr 112, poz. 1182 z późn. zm.). Wskazując na powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącego z dnia [...] roku nie spełniał wymogów przewidzianych przepisami rozporządzenia, a do daty wydania decyzji braki tego wniosku pomimo wezwania nie zostały uzupełnione. Rozpoznanie natomiast sprawy w oparciu o wniosek z dnia [...] roku byłoby niezgodne z trybem postępowania w sprawach wydawania dowodów osobistych, albowiem wniosek ten został rozpoznany poprzez wydanie w dniu [...] roku dowodu osobistego. W odwołaniu od tej decyzji skarżący domagał się jej zmiany poprzez nakazanie organowi pierwszej instancji wydania nowego dowodu osobistego na koszt Urzędu Miasta w G., uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty oraz podjęcia działań celem ustalenia stanu faktycznego i doprowadzenia do wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu skarżący zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 – 11 kpa przez ich nie zastosowanie bądź dowolną interpretację, art. 37 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz § 2 pkt 1 i 3, a także § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 21 listopada 2000 roku. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż wniosek z dnia [...] roku nie mógł zostać załatwiony pozytywnie wobec braków, jakimi był dotknięty. Dodał, ze zasadniczym powodem odmowy wydania kolejnego dowodu osobistego był fakt, że skarżący nie odebrał prawidłowo spersonalizowanego w dniu [...] roku dowodu osobistego. W ocenie organu zarzuty podniesione w odwołaniu nie są zasadne, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w nim przepisów prawa. W skardze do Sądu Administracyjnego skarżący wniósł m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, o zbadanie zgodności § 2 pkt 4 i § 4 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 21 listopada 2000 roku z art. 37 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, o rozstrzygnięcie czy organ pierwszej instancji posiada obowiązek wydania obywatelowi RP dowodu osobistego z kolorowym zdjęciem i podpisem w oryginale. Zarzucił naruszenie art. 37 ust. 2 ustawy oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie w jego ocenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżący wyraził swoje niezadowolenie z rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W szczególności zwrócił jednak uwagę na okoliczność, że zdjęcie umieszczone na dowodzie osobistym wbrew jego woli jest kopią wykonaną skanerem. Tak wykonana kopia nie posiada barw i tonalności, nie oddaje w sposób dostateczny charakterystycznych cech twarzy i naturalnego wyglądu. Taki stan rzeczy powoduje zafałszowanie informacji o rzeczywistym wizerunku twarzy skarżącego i nie daje gwarancji prawdziwości tożsamości danych o jego osobie. W jego ocenie organ pierwszej instancji narusza jego prawa do czci i prywatności poprzez zniekształcenie wizerunku naturalnej twarzy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że przepisy prawa nie określają, czy zdjęcie w dowodzie osobistym ma być czarno-białe, czy kolorowe. Wskazał na § 2 ust. 4 rozporządzenia, stwierdzając, że właśnie z tego przepisu wynika konieczność skanowania podpisu i zdjęcia dołączonego do wniosku o wydanie dowodu osobistego. Na rozprawie w dniu 11 października 2006 roku skarżący oświadczył, iż w jego przekonaniu wniosek ze [...] roku nie miał na celu zainicjowania kolejnego postępowania lecz był wnioskiem złożonym w toku postępowania prowadzonego od [...] roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd badał również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Badając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami tejże ustawy Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa formalnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać przy tym przyjdzie w tym miejscu, że jedynie takie naruszenia stanowiłyby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanych decyzji po myśli art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Na wstępie przyjdzie się odnieść do zarzutu skarżącego zgłoszonego na rozprawie a odnoszącego się do kwestii odrębności postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem z dnia [...] roku o wydanie nowego dowodu osobistego. Sprawa odrębności tego postępowania została przesądzona wyrokiem tut. Sądu z dnia 23 maja 2005 roku, sygn. akt III SAB/Gl 5/04. Z kolei na mocy art. 170 p.s.a. prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W takim stanie prawnym Sąd rozpoznając niniejszą sprawę związany był ustaleniami wyroku z dnia 23 maja 2005 roku, w którym jednoznacznie stwierdzono, że wnioskiem z dnia [...] roku skarżący zainicjował nowe postępowanie w przedmiotowym zakresie. Skutkiem takiego ustalenia był zatem obowiązek organu do zakończenia tego postępowania poprzez wydanie dowodu osobistego względnie, tak jak to miało miejsce w sprawie, do wydania decyzji o odmowie wydania dowodu osobistego (art. 153 p.s.a.). Powołanym wyżej wyrokiem Sąd uwzględnił ponadto te zarzuty skarżącego, które odnoszą się do przewlekłości postępowania administracyjnego (art. 35 i 36 kpa), co skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji w terminie określonym w wyroku w związku z art. 286 § 2 p.s.a. Odnośnie natomiast terminu załatwienia sprawy przez organ drugiej instancji, to z akt sprawy nie wynika, aby organ ten naruszył przepis art. 35 § 3 kpa. Odwołanie bowiem skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji wniesione zostało w dniu [...] roku, organ odwoławczy otrzymał je w dniu [...] roku, zaś decyzja wydana została przez ten organ w dniu [...] roku, a więc z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 35 § 3 kpa. W ocenie Sądu również pozostałe zarzuty skarżącego związane z naruszeniem procedury administracyjnej nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego sprawa została dostatecznie rozpoznana i wyjaśniona, a decyzje organów obu instancji spełniają przesłanki określone w art. 107 kpa. Odnośnie natomiast dokonanej przez organy oceny dowodów i interpretacji prawa, to również stwierdzić należy, iż ocena ta nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów. Jak zaznaczono na wstępie sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych decyzji administracyjnych pod względem ich legalności. Kognicja sądów administracyjnych jest więc ograniczona, a rozstrzygnięcia, jakie zapadają na skutek rozpoznania skargi są w sposób wyczerpujący wymienione w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te nie dają sądowi podstaw do orzekania w przedmiocie zgodności przepisów rozporządzenia z przepisami ustawy, ani też do rozstrzygania zagadnień prawnych, czego skarżący domagał się w swojej skardze. Sąd może natomiast, a wręcz jest do tego zobligowany, w sytuacji, kiedy stwierdzi niezgodność z ustawą przepisu aktu wykonawczego, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, odmówić jego zastosowania w danej sprawie. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się jednak takiej sprzeczności. Przechodząc natomiast do oceny zasadniczej kwestii, która legła u podstaw zainicjowania przez skarżącego postępowania w sprawie wydania nowego dowodu osobistego, stwierdzić przyjdzie, iż dowód osobisty wydany przez Prezydenta Miasta G. w dniu [...] roku o serii i numerze [...], został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a wobec braku przesłanek, o których mowa w art. 40 i 42 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, brak było podstaw do wydania nowego dowodu osobistego. To z kolei, mając na uwadze, iż wnioskiem z [...] roku wszczęte zostało nowe postępowanie administracyjne, skutkowało wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji odmownej. Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy dowód osobisty zawiera również zdjęcie i podpis jego posiadacza. Ustawa nie precyzuje ani techniki wykonania zdjęcia, ani też jego wymiarów. Nie stanowi również o tym, czy zdjęcie i podpis mają być umieszczone w dowodzie osobistym w oryginale, czy też mogą stanowić kopię. Stwierdzić natomiast przyjdzie, że zarówno zdjęcie, jak i podpis, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy służyć mają, podobnie jak i inne dane zawarte w dowodzie osobistym, identyfikacji (stwierdzeniu tożsamości) jego posiadacza. Wynika to z istoty tego dokumentu (art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy). Trudno zatem zgodzić się z poglądem, że kopia zdjęcia, czy też kopia podpisu nie spełniają tego celu. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że przy personalizacji dowodu osobistego dochodzi do pomniejszenia rozmiarów zdjęcia i podpisu, jak również i to że kopia zdjęcia jest wykonana w technice czarno-białej. Nie stanowi to bowiem naruszenia przepisów ustawy. Dodać należy, że przez "zdjęcie" dla potrzeb wydania dowodu osobistego należy rozumieć fotografię przedstawiającą wizerunek osoby w sposób określony w § 1 ust. 5 rozporządzenia RM z dnia 21 listopada 2000 roku. Powołany przepis określa również wymiary fotografii, jednakże wymiary te mają być zachowane przy składaniu wniosku, nie zaś przy wydawaniu dokumentu. Wymiary natomiast zdjęcia i obszar, w którym winien się "zmieścić" podpis wynikają z wzoru dowodu osobistego, który to wzór stanowi załącznik Nr 3 do powołanego rozporządzenia. Określenie wzoru dowodu osobistego, a co za tym idzie, również poszczególnych jego elementów w akcie wykonawczym, a nie w ustawie, wynika wprost z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 44 ustawy. Ponieważ wzór ten odpowiada postanowieniom § 4 rozporządzenia, a te nie są sprzeczne z ustawą, to brak jest jakichkolwiek przesłanek do tego, aby tak organy, jak i strony nie stosowały się do tych przepisów. Odmienne postępowanie organów naruszyłoby podstawową zasadę państwa prawa określoną w art. 6 kpa. Jako dodatkowy argument uzasadniający zamieszczenie w dowodzie osobistym kopii zdjęcia i podpisu, choć mający mniej istotne znaczenie, należy wskazać te postanowienia rozporządzenia, które stanowią o technice i sposobie "produkcji" dowodu osobistego, a w szczególności § 2 ust. 1, 4 i 7. Wynika z nich, że wszystkie dane, które mają być zamieszczone w dowodzie osobistym, w tym fotografia i podpis, muszą zostać przetworzone elektronicznie i przekazane do wytwórcy w drodze teletransmisji danych. Dopiero na ich podstawie dokonywana jest personalizacja dokumentu. Takie unormowania również nie pozostają w ocenie Sądu w sprzeczności z przepisami ustawy i nie naruszają obowiązującego porządku prawnego. Mając na uwadze powyższe Sąd nie uwzględnił skargi, a zatem podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.s.a