II SA/Gl 518/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie oceny legalności prowadzonych robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. J. S. zwróciła się o zbadanie legalności robót budowlanych na działce przy ul. [...] w M., należącej do J. L. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji ogrodzenia na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność J. L. – od strony drogi publicznej ul. [...] w M. oraz zobowiązał inwestora do wykonania zabezpieczeń elementów obiektu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...]r. dokonał oględzin nieruchomości, w toku których stwierdzono wykonanie ogrodzenia w postaci [...] przęseł wzdłuż drogi i jednego w kierunku działki celem wykonania zjazdu. Ogrodzenie bez wypełnienia realizowano na podmurówce betonowej. Nadto, na podstawie informacji Starostwa Powiatowego w M. organ nadzoru budowlanego ustalił, że J. L. nie dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożył na J. L. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni uproszczonej dokumentacji ogrodzenia z uzgodnieniem z właścicielem drogi jego lokalizacji oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednakże wskutek odwołania J. S. decyzją z dnia [...] r. nr[...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania celem ustalenia, czy inwestor po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, kontynuował realizację ogrodzenia, co winno skutkować nakazem rozbiórki w trybie art.. 50a ustawy – Prawo budowlane. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...]r. nr [...] powtórnie nałożył na J. L. obowiązki, wymienione w decyzji z dnia[...]r. Odwołanie od decyzji wniosła J. S. W wyniku tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji celem ustalenia, kiedy inwestor dokończył budowę spornego ogrodzenia. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego ogrodzenia. Po uzupełnieniu materiału dowodowego poprzez przesłuchanie świadków, organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że budowa ogrodzenia poprzez wykonanie wypełnienia pól między słupkami w postaci przyspawania gotowych elementów stalowych oraz wykonania fartuchów z blachy, nastąpiło w pierwszej połowie [...]r., tj. przed doręczeniem inwestorowi postanowienia o wstrzymaniu robót w tym przedmiocie, co nastąpiło w dniu [...]r. W tym względzie organ I instancji powołał się na wyjaśnienia inwestora J. L., a także zeznania świadków S. Z., J. Z., M. L. i samej J. S., która dodała, że budowa ogrodzenia została zrealizowana szybko, w przeciągu tygodnia od dnia oględzin z dnia [...] r., a po tej dacie wykonywane były jedynie prace malarskie. W tej sytuacji organ I instancji odmówił wiarygodności odmiennym zeznaniom świadka Z. W., akcentując że zakres robót nie był pracochłonny. Zatem organ nie stwierdził podstaw do zastosowania trybu z art. 50a pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Nadto, zdaniem organu, przedmiotowa inwestycja w postaci ogrodzenia o długości [...]m od strony drogi publicznej, nie narusza prawa, w tym przepisów techniczno-budowlanych, jak też sposób jej wykonania i użyte materiały nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i zwierząt. Nadto, zarządca drogi – ul. [...]pismami nr [...]z dnia [...]r. i nr [...]z dnia [...]r. stwierdził, że wykonana inwestycja nie zawęża istniejącego pasa ruchu drogowego i nie pozostaje w sprzeczności z pierwotnym uzgodnieniem jego lokalizacji nr [...]z dnia [...]r. Wreszcie, organ nadzoru budowlanego wskazał, że inwestor w wykonaniu uchylonej decyzji z dnia [...]r. przedłożył wymagane dokumenty. Na tej podstawie organ uznał, że nie zachodzi potrzeba nałożenia na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W odwołaniu J. S. zakwestionowała ustalenia organu I instancji co do lokalizacji spornego ogrodzenia, zarzucając że spowodowało ono zawężenie pasa ulicy. Podniosła też, że nie jest jej znane pismo Gminy M. z dnia [...]r., przywołane w decyzji. Odwołująca się podniosła też, że fundament ogrodzenia został obłożony fartuchami z blachy, której ostre krawędzie wystające [...] cm poza lico fundamentu na wysokości [...] cm od ziemi, stanowią zagrożenie dla ludzi i zwierząt. Do odwołania dołączono kserokopię pisma, wskazującego szkic wykonania obróbek i prawidłowy sposób ich wykonania. Wreszcie, odwołująca się zarzuciła przewlekłość postępowania administracyjnego i działanie na korzyść inwestora z naruszeniem interesów mieszkańców ulicy [...]. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o nakazanie rozbiórki spornego ogrodzenia. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podzielając jego pogląd prawny i ustalenia faktyczne. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że zarządca drogi w piśmie z dnia [...]r. stwierdził, że lokalizacja ogrodzenia nie spowodowała zawężenia istniejącego pasa drogowego ulicy [...]. Poprzednie pismo Urzędu Miasta M. z dnia [...]r. dotyczyło zaś uzgodnienia lokalizacji nowego ogrodzenia w linii starego. Nie stwierdzono też w postępowaniu przed organem I instancji zagrożeń z powodu wykonania fartuchów z blachy na podmurówce ogrodzenia. Wreszcie, organ odwoławczy wyjaśnił przyczyny nieukarania inwestora w trybie art. 90 i § 3 ustawy – Prawo budowlane. W skardze do sądu administracyjnego J. S. wniosła o spowodowanie wydania nakazu rozbiórki niebezpiecznego ogrodzenia i przeprowadzenia powtórnego postępowania celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności, zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a w szczególności przyczyn braku reakcji na pismo mieszkańców ulicy [...] z dnia [...] r. i braku ukarania J. L. za samowolę budowlaną. Skarżąca zarzuciła w szczególności, iż doszło do zalegalizowania niebezpiecznego ogrodzenia z naruszeniem art. 5 pkt 1c Prawa budowlanego oraz § 41 pkt 2 rozp. MGPiB w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy nie ustosunkował się zaś w sposób obiektywny do zarzutów, sprecyzowanych w odwołaniu, lakonicznie uzasadniając rozstrzygnięcie, bez podania konkretnych podstaw prawnych, zaś w postępowaniu odwoławczym doszło do nieuzasadnionego przekroczenia obligatoryjnego terminu załatwiania odwołań. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W kolejnych dwóch pismach z dat [...] r. skarżąca przedstawiła przebieg robót budowlanych na sąsiedniej działce inwestora, akcentując że budowę muru z krawężników po starych chodnikach podjęto w dniu [...] r., zaś od [...] r. rozpoczęto spawanie elementów i blachy na murze, które to elementy przyspawano w dniu [...]r. Następnie po [...] płot pomalowano i nasadzono zieleń. Do pism dołączono [...] zdjęć przedstawiających sporne ogrodzenie i sąsiadujące posesje, w tym posesję skarżącej. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, jako że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym do jej wniesienia zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W obronie obiektywnie pojętego interesu społecznego władny jest do wniesienia skargi jedynie prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacje społeczne (w wymienionych przypadkach). Legitymacja czynna innego podmiotu uzależniona jest od wykazania interesu prawnego, którego źródłem winien być konkretny przepis prawa materialnego. Legitymacji takiej nie tworzy w szczególności fakt, że wnoszący skargę brał udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przepis ten statuuje krąg stron postępowania administracyjnego. Mianowicie stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Niewątpliwie skarżąca żądała podjęcia czynności przez organy nadzoru budowlanego i na skutek jej zawiadomienia wszczęto postępowanie administracyjne, zakończone kwestionowaną decyzją o jego umorzeniu. Jednakże żądanie czynności organu nie było uzasadnione własnym (indywidualnym) interesem prawnym. Istota roszczeń skarżącej sprowadza się do zarzutu zawężenia przez J. L. pasa drogowego wskutek budowy ogrodzenia od strony ul. [...] w M. Z mocy art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Regulacja ta nie oznacza jednak przyznania interesu prawnego każdemu użytkownikowi drogi w sprawach dotyczących budowy ogrodzenia od jej strony, nawet w sytuacji zawężenia pasa drogowego. Rozważenia wymaga jednak sytuacja prawna właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem, na którym usytuowano ogrodzenie. Z przedłożonych przez skarżącą zdjęć, dołączonych do pisma z daty [...]r. wynika, że skarżąca jest właścicielem posesji położonej po przeciwnej stronie drogi – ul. [...]. Z jej twierdzeń zdaje się też wynikać, że z uwagi na szerokość tej drogi, dochodzi do uszkodzenia betonowego ogrodzenia jej posesji wskutek ruchu pojazdów o większych gabarytach, co staje się bardziej prawdopodobne wskutek zawężenia pasa drogowego poprzez realizację spornego ogrodzenia – z uwagi na jego mocniejszą konstrukcję i obłożenie blachą podmurówki. W tym miejscu godzi się zauważyć, że z akt postępowania wynika, że ewentualne zawężenie pasa drogowego ul. [...] dotyczy szerokości ok. [...]cm. Jednakże nawet w takim przypadku skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu, dotyczącym budowy ogrodzenia od strony drogi, bo jedynie tego rodzaju inwestycja podlega rygorom Prawa budowlanego (przy budowie ogrodzenia poniżej [...]m). Ustawa ta nakłada obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.). Tymczasem obszar oddziaływania obiektu zdefiniowano w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Pojęcie to służy zaś na użytek ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Nie powinno budzić żadnej wątpliwości, że realizacja ogrodzenia od strony drogi publicznej – ul. [...], nie spowodowała pozbawienia skarżącej dostępu do tej drogi, przy czym jej posesja ma inny adres (ul. [...]), ani też w żaden sposób nie doszło do ograniczenia zabudowy, czy też innego zagospodarowania terenu, do której skarżącej przysługuje tytuł prawny. Oczywiste jest zaś, że skarżąca nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym do samej drogi publicznej, której zarządca jest Burmistrz M. i z tego faktu uprawniony jest do wdrożenia odrębnego postępowania w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego w trybie ustawy o drogach publicznych. Zdaniem sądu administracyjnego, nawet w sytuacji, gdyby nieruchomość skarżącej przylegała bezpośrednio do działki inwestora, nie legitymowałoby się interesem prawnym w postępowaniu, dotyczącym budowy ogrodzenia od strony drogi publicznej. Stąd też w każdym przypadku skarżąca legitymuje się jedynie interesem faktycznym, podobnie jak inni mieszkańcy tej ulicy, który jednak nie jest tożsamy z interesem prawnym. Zatem z braku legitymacji czynnej, skarga jako wniesiona przez nieuprawniony podmiot, podlegała oddaleniu bez badania jej merytorycznej zasadności na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. SW