II SA/Gl 518/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2008 r. W. S. zwróciła się do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, położoną w Z. (obrębie [...]), oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 175 m2 i nr 2 o powierzchni 550 m2. Po rozpatrzeniu tego wniosku Starosta [...] decyzją z dnia [...]r. znak [...], orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty ww. odszkodowania. Decyzji tej [...] r. nadano klauzulę ostateczności. Kolejnym wnioskiem z 8 października 2010 r. (podtrzymanym pismem z 24 lutego 2015 r.), W. S. zwróciła się ponownie do Starosty [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Postanowieniem z [...] r. znak [...] wydanym na podstawie art. 61a i 123 Kpa Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania a tej sprawie z uwagi na fakt, że sprawa w tym zakresie została już ostatecznie rozstrzygnięta ww. decyzją z [...] r. znak [...]. Na postanowienie to, w ustawowo przewidzianym terminie, W. S. złożyła zażalenie, zarzucając naruszenie: 1. ogólnych zasad postępowania administracyjnego zawartych w przepisach art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa, 2. art. 77 i art. 80 Kpa – poprzez brak wyczerpującego zebrania, analizy i oceny całego materiału dowodowego – zwłaszcza zaniechanie podjęcia jakichkolwiek czynności zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podała, że organ pominął fakt, iż została złożona skarga do WSA na decyzję Wojewody [...] z [...] r., zatem nie może być mowy o ostatecznym rozstrzygnięciu w sprawie odszkodowania. 3. art. 61a § 1 Kpa – w związku z błędnym zastosowaniem tego przepisu, bowiem nie było podstawy do jego zastosowania w sprawie, która nie została rozstrzygnięta. Wojewoda [...] zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne uregulowana została w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – dalej p.w.u.r.a.p. (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust. 4 ww. art. 73 odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W rozpatrywanej sprawie decyzja z [...] r. znak [...], którą orzeczono w sprawie pierwszego wniosku W. S. o ustalenie odszkodowania pozostaje w obiegu prawnym. Nie ma znaczenia, że wydana została na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Jej rozstrzygnięcie zapadło w związku z niedotrzymaniem przez W. S. ustawowego terminu – przewidzianego w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. Ustawodawca bowiem ograniczył w czasie możliwość złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, ustalając termin do jego złożenia na okres pomiędzy 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r. Zachowanie tego terminu warunkowało możliwość pozytywnego rozpoznania wniosku. Po jego upływie roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie mogło być dochodzone, bowiem, zgodnie z wolą ustawodawcy, wygasło. Dochowanie zatem przez wnioskodawczynię terminu zawartego w art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. było kluczowe w sprawie. Działania organów administracji – zgodnie z zasadą legalizmu sformułowaną w art. 6 Kpa – muszą mieć swoje oparcie na przepisach prawa i dlatego wolno im dokonywać tylko tego, na co wyraźnie zezwalają obowiązujące normy. Art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. jednoznacznie określa terminy, w których należało złożyć wniosek o odszkodowanie, a obowiązująca regulacja nie przewiduje możliwości jego przywrócenia. Jest to termin zawity, a zatem jego uchybienie wywołało skutek prawny wygaśnięcia praw o charakterze materialnym. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż wygaszenie roszczenia stanowi jego brak, co za tym idzie nie może być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego, a prowadzone postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu. Z tego też względu zdaniem Wojewody również ewentualnie ponownie prowadzone postępowanie w zakresie odszkodowania również zakończyłoby się w takiej sytuacji decyzją o jego umorzeniu w trybie art. 105 § 1 Kpa. To zaś uzasadniało odmowę wszczęcia takiego postępowania, w sytuacji, gdy nie zmienił się od czasu wydania ww. decyzji z [...] r. stan prawny przejętych pod drogę działek nr 1 i nr 2. Także przepisy dotyczące ustalania odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości nie uległy od tego czasu zmianom umożliwiającym organowi podjęcie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Zwrócił też organ odwoławczy uwagę na treść art. 110 Kpa oraz na wynikającą z art. 16 §1 Kpa zasadę trwałości decyzji ostatecznych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z rozstrzygnięć organów administracji. Ostateczne załatwienie sprawy oznacza bowiem, iż nie może być ona ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego. Tym samym niedopuszczalne jest ponowne procedowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Za nieskuteczny uznał też Wojewoda zarzut dotyczący pominięcia przez organ faktu, że została złożona skarga do WSA na decyzję Wojewody [...] z [...] r. w sytuacji gdy zdaniem organu decyzja ta pozostaje bez związku z ponownym wnioskiem W. S. o ustalenie odszkodowania. Wojewoda decyzją tą uchylił decyzję Starosty [...] z [...] r. znak [...] o odmowie uchylenia decyzji z [...] r. znak [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji biorąc pod uwagę, że postępowanie toczyło się na wniosek P. S., który nie był uczestnikiem ani wnioskodawcą postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki nr 1 i nr 2 – zakończonego decyzją z [...] r. W konsekwencji Wojewoda [...] powołując się na orzecznictwo i stanowisko doktryny przyjął, że art. 61a § 1 Kpa ma zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji gdy żądanie zostało wniesione w sprawie rozstrzygniętej już decyzją administracyjną. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. W. S. wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że zostało ono wydane z naruszeniem: - art. 7, 8, 9, 10 i 12 Kpa przez naruszenie zawartych w nich zasad procedury postępowań oraz pominięcie jednej ze stron postępowania tj. M. S., - art. 77 i art. 80 Kpa przez brak wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie wszystkich wniosków dowodowych. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że sprawa nie została rozpoznana w doniesieniu do żądania zgłoszonego przez M. S., co świadczy o braku rozpoznania całości sprawy i braku dokładnej analizy całego materiału dowodowego. Stwierdzając, że sprawa została załatwiona wcześniej decyzją ostateczną organy nie sprawdziły w stosunku do jakich podmiotów ta wcześniejsza decyzja jest ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo za bezzasadny uznał zarzut pominięcia w postępowaniu M. S. stwierdzając, że postępowanie dotyczyło tylko ponownego wniosku W. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z treścią art. 61a § 1 Kpa. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie budzi wątpliwości i również skarżąca tego nie kwestionuje, że jej żądanie ustalenia i wypłaty na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowania za działki nr 1 i nr 2 położone w Z. (obrębie [...]) było już przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzją tą postępowanie to zostało umorzone przy przyjęciu, że wniosek o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania został złożony w tamtej sprawie przez W. S. po terminie określonym w art. 73 ust. 4 tej ustawy. Organ orzekający przy wydawaniu tej decyzji uznał przy tym, że przedmiotowy termin jest terminem prawa materialnego i jego uchybienie wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia roszczenia. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że ponowny wniosek W. S. z dnia 8 października 2010 r. (podtrzymany pismem z dnia 24 lutego 2015 r.) o wypłatę takiego odszkodowania za te działki został złożony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, którą organy orzekające były związane zgodnie z treścią art. 15 Kpa. Należy bowiem podkreślić, że istotny dla tej sprawy stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie od daty wydania decyzji z dnia [...] r., w której też w sposób wiążący została przesądzona kwestia charakteru prawnego terminu z art. 73 § 4 p.w.u.r.a.p. Zasadnie zatem organy obu instancji uznały to za przeszkodę we wszczęciu ponownego postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty tego odszkodowania z wniosku W. S. z dnia 8 października 2010 r. Musiało to zaś skutkować odmową jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Oznacza to, że o odmowie wszczęcia takiego postępowania orzeczono zgodnie z obowiązującym prawem. W postępowaniu takim niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji merytorycznej gdyż byłaby ona dotknięta przyczyną nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Wobec powyższego brak jest też podstaw do przyjęcia, że sprawa nie została należycie rozważona i rozpoznana do jej końcowego załatwienia tj, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i art. 80 Kpa. Istotnego wpływu na wynik sprawy nie mogła też mieć w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) okoliczność, że w postanowieniu organów obu instancji z naruszeniem art. 8 i 9 Kpa nie odniesiono się do faktu, że wniosek z dnia 8 października 2010 r. W. S. złożyła łącznie z M. S. Wnioski te nie mogły być bowiem rozpoznane łącznie w jednym postępowaniu zgodnie z treścią art. 62 Kpa z uwagi na odmienny stan faktyczny i prawny w obu sprawach. W sprawie skarżącej należało bowiem uwzględnić fakt jej wcześniejszego rozpoznania decyzją ostateczną, która to sytuacja nie zachodziła w odniesieniu do żądania M. S. Jego wniosek powinien być zatem przedmiotem rozpoznania w odrębnej sprawie. Jeżeli tak się nie stało to w tym zakresie Starosta [...] pozostaje w bezczynności. Wtedy też M. S. mógłby się domagać rozpatrzenia jego wniosku przy wykorzystaniu przysługujących mu uprawnień wynikających z treści art. 37 Kpa i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. Z tego też względu przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia nie doszło do naruszenia art. 10 Kpa. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.