II SA/Gl 519/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi W. S. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, iż nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] M. i W.S. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o przeprowadzenie kontroli przy ulicy [...] w celu zbadania zgodności usytuowania położonego tam budynku z udzielonymi decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwoleniem na budowę. Dodali, iż w ich ocenie przedmiotowy budynek posadowiony jest w niedozwolonej odległości od ich działki, a nadto w ścianie od strony działki nr [...] budynek posiada okna. Podkreślili, iż niewłaściwe usytuowanie tego budynku narusza możliwości wykorzystania działki nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, przeprowadził stosowne postępowanie w tym oględziny wskazanego terenu, ustalając, że wskazana budowa – domu przyjęć okolicznościowych realizowana jest na podstawie pozwolenia na budowę, tym niemniej potwierdzono, że jest on oddalony od granicy z działką nr [...] w odległości od 3,40m do 3,70m, a ściana od tej strony posiada otwory okienne, (na parterze – jedno, a na piętrze – dziewięć.) Postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156,poz. 1118 ze zm.) Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową – domu przyjęć okolicznościowych na posesji przy ulicy [...] w C., podając jako powód prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego (decyzja nr [...] z dnia [...]) projektu budowlanego. W związku z odstępstwami od projektu budowlanego oraz faktem, iż roboty budowlane nie zostały zakończone, zgodnie przywołanym w postawie prawnej przepisem należało wstrzymać roboty budowlane. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., przywołując w podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi S.K. wykonanie wskazanych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót związanych z budową budynku – domu przyjęć okolicznościowych przy ulicy [...] w C. do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie nakazał zdemontować okna i zamurować otwory okienne pustakami szklanymi typu luksfer w północno-zachodniej ścianie budynku, określając termin na wykonanie powyższego – dwa miesiące, licząc od dnia ostateczności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] kontrola terenu budowy, potwierdziła odstępstwa od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, a mianowicie budowę domu przyjęć okolicznościowych w odległości od 3,40m do 3,50m od granicy z sąsiednią działką, podczas gdy według projektu granica ta miała wynosić 4 m, a dodatkowo w ścianie granicznej znajdowały się otwory okienne. W celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem niezbędne było nałożenie na inwestora określonego powyżej obowiązku, zgodnie z postanowienia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor S.K., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] S.K., której jest następcą prawnym, uzyskała pozwolenie na budowę dla inwestycji – budowa domu przyjęć okolicznościowych na działce nar [...], w C. przy ulicy [...]. Przedmiotowa budowa rozpoczęta została w [...] i prowadzona była zgodnie zatwierdzonym projektem budowlanym. Budynek posadowiony został w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]. Już po wybudowaniu budynku w stanie surowym w [...] roku , właściciele sąsiedniej działki – M. i W.S. wszczęli postępowanie rozgraniczeniowe, a [...] Sąd Rejonowy w C. postanowieniem orzekł o rozgraniczeniu działki [...] m.in. z jego działką oznaczoną nr [...] oraz działką nr [...] – własność D. i K.K., S.K. i W.K. Wskutek wymienionego postanowienia granica między działkami uległa przesunięciu i dlatego zachodnia ściana przedmiotowego budynku znajduje się obecnie w odległości mniejszej niż 4 m. Wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został postawiony zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w odległości 4 ma od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Dlatego w ścianie (zgodnie z projektem) wykonano jedno okno na parterze oraz dziewięć okien z pokoi gościnnych na piętrze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając kwestionowane rozstrzygnięcie powołał się na art. 50 i art. 51, które odnoszą się do samowolnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego odczuciu, nie powinny mieć one zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w jego przypadku nie może być mowy o samowolnym odstępstwie od zatwierdzonego projektu. Wykonał dotychczasowe prace budowlane zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, które nie zostało zmienione żadną decyzją i obowiązuje do dziś. Stwierdzone podczas oględzin odstępstwa, mianowicie mniejsza niż 4 m odległość od granicy z sąsiednią działką jest wynikiem przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego, które nastąpiło już po wybudowaniu budynku. Trudno zatem powiedzieć, by w tym przypadku nastąpiła realizacja obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, bo tylko w przypadku stwierdzenia takiego działania organ może wymusić na inwestorze działanie na podstawie powołanych powyżej art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W jego przypadku – według przyjętego decyzją projektu budowlanego w ścianie granicznej przewidziane były otwory okienne, a sam budynek wytyczony w odległości 4 m od granicy z działką nr [...]., nie można więc powiedzieć by budowa prowadzona była z odstępstwami od zatwierdzonego projektu. Ponadto dodał, iż obecnie na działce nr [...] nie ma żadnych budynków, a w przypadku jego obiektu, pozbawienie go otworów okiennych jest bardzo istotne, gdyż na piętrze przewidziane są pokoje gościnne. Brak okien znacznie obniży atrakcyjność jego budynku. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wykazało wprawdzie iż budowany na działce [...] budynek- dom przyjęć okolicznościowych znajduje się w odległości 3,50 m od granicy z działką sąsiednią nr [...], jednakże jak wynika z przeprowadzonej kontroli jest to efekt przesunięcia granicy między działkami nr [...] i działką inwestora nr [...] w wyniku postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego już po wybudowaniu przedmiotowego budynku. Organ ustalił bowiem, że dom przyjęć okolicznościowych wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz udzielonym pozwoleniem na budowę. Niezachowanie przewidzianej w projekcie odległości 4m od granicy z sąsiednią działką spowodowane zostało przesunięciem tej granicy w wyniku postępowania rozgraniczeniowego. Skoro więc inwestor budował przedmiotowy dom w dobrej wierze, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, to nie może on ponosić konsekwencji późniejszego ustalenia przebiegu granicy między działkami. Dlatego też organ odwoławczy orzekł jak na wstępie. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli właściciele działki nr [...]- M. i W.S.. Zarzucając powyższej decyzji naruszenia art. 7, art. 77 i ar. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wątpliwości w sprawie przez co przyjęto, że odległość przedmiotowego budynku od ich działki uległa zmniejszeniu do 3,40m z uwagi na orzeczenie o rozgraniczeniu działek, wnieśli o uchylenie tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnili, że wskutek ich pisma, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zasadnie wszczął postępowanie, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał inwestorowi zamurowanie otworów okiennych w domu przyjęć gościnnych od strony działki nr [...]. Prowadząc postępowanie odwoławcze organ drugiej instancji uchylił tę decyzję, opierając się na zarzutach podniesionych przez inwestora tego budynku w złożonym odwołaniu, a mianowicie na twierdzeniu, że zbliżenie obiektu do granicy z działką nr [...] spowodowane zostało ustaleniem nowego przebiegu tej granicy w wyniku postępowania przed Sądem Rejonowym w C. Zdaniem skarżących, obowiązkiem organów administracyjnych prowadzących określone postępowanie jest wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, jego dokładna analiza i ocena. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie tylko na gołosłownych twierdzeniach odwołującego, nie przeprowadzając w tym względzie żadnego postępowania wyjaśniającego. Wnikliwa analiza materiału dowodowego, a zwłaszcza akt sprawy sądowej dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego wraz z przedłożoną tam opinią geodezyjną musiałoby bowiem doprowadzić ten organ do wniosku, iż granica między działkami [...] i [...] ([...] i [...]) nie uległa przesunięciu w wyniku postępowania rozgraniczeniowego i przebiega przez punkty graniczne istniejące w chwili budowy obiektu. Oznacza to, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany został niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Mając powyższe na uwadze działanie organu odwoławczego naruszył przepisy art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 107 § 3 Kodeksu, gdyż kwestionowana decyzja nie została uzasadniona w wymagany sposób. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację, podkreślając, że późniejsze ustalenie przebiegu granicy nie może ujemnie wpłynąć na sytuację prawną inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) tylko stwierdzenie, iż gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może to skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjdzie zauważyć, że nie budzi w sprawie wątpliwości fakt, iż na działce nr [...] na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlano (decyzja Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]) inwestor S.K. wybudował dom przyjęć okolicznościowych w stanie surowym. Fakt ten potwierdzają oględziny przedmiotowej działki i spisany na tę okoliczność protokół z dnia [...], z którego nadto wynika, że zrealizowany budynek umiejscowiony jest w odległości od 3,40m do 3,50m od granicy z działką nr [...], zaś ściana budynku od tej działki posiada otwory okienne, tj. jeden na parterze i dziewięć na piętrze budynku. Budynek ten w dalszym ciągu jest w trakcie realizacji. Zgodnie z przywołanymi powyżej decyzjami organów architektoniczno-budowlanych budynek ten zaplanowano w odległości 5 m od działki nr [...] (decyzja organu pierwszej instancji – z dnia [...]), a na skutek zmiany decyzją drugoinstancyjną z dnia [...] – odległość od tej działki powinna wynosić 4 m. Taka też jest zasada wynikająca z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, a mianowicie § 12 ust. 1 – "budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy". Ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji przesądziły więc o tym, iż przedmiotowy budynek, posiadając otwory okienne w ścianie od strony działki skarżących, usytuowany został w odległości mniejszej niż wymagane 4 m. Wydaje się zatem zasadne działanie organu pierwszej instancji zmierzające do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a mianowicie zobowiązanie inwestora do zamurowania otworów okiennych luksferami, jako że taka ściana bez otworów okiennych może być sytuowana w odległości nie mniejszej niż 3 m od granicy z działką sąsiednią. Trzeba zgodzić się z twierdzeniem skarżących, iż rozpatrując sprawę w wyniku wniesionego odwołania organ drugiej instancji oparł swoje procedowanie na stanie faktycznym ustalonym przez organ pierwszej instancji i bezkrytycznie przyjętym twierdzeniom złożonego przez inwestora odwołania. W aktach sprawy znalazło się postanowienie Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] stanowiące o rozgraniczeniu działki nr [...] – będącej własnością W. i M. małżonków S. z działką nr [...]- stanowiącą własność S.K. oraz działką nr [...] pozostającą we współwłasności D. i K. małżonków S. oraz S.K. i W.S., potwierdzające fakt orzekania w tym zakresie, ale w aktach sprawy znalazła się też opinia geodezyjna przygotowana przez biegłego sądowego z zakresu geodezji – H.K. wraz dołączoną mapką ewidencyjną obrazującą przebieg przedmiotowej granicy między wymienionymi działkami. Organ odwoławczy nie poczynił stosownych porównań pomiędzy posiadanymi dokumentami w celu ustalenia faktycznego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Nie została jednoznacznie ustalona granica między tymi działkami na dzień rozpoczęcia przedmiotowej budowy i na dzień aktualnego orzekania. Nie został w tych warunkach potwierdzony zarzut zgłoszony przez inwestora w odwołaniu, iż zbliżenie budowanego budynku- domu przyjęć okolicznościowych – do działki skarżących nastąpiło z powodu nowego ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami. Nie zostało więc także jednoznacznie ustalone, czy przedmiotowy budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę a prace budowlane prowadzone były pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy. Oznacza to sytuację, kiedy trudno jednoznacznie stwierdzić, dlaczego nastąpiły stwierdzone, w protokole oględzin z dnia [...], nieprawidłowości związane z lokalizacją przedmiotowego obiektu budowlanego i czy były one wynikiem działania inwestora czy też, jak przyjął to bezkrytycznie w swojej decyzji organ odwoławczy, były wynikiem późniejszego, niż wytyczenie lokalizacji obiektu, ustalenia przebiegu granicy między działkami. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale także i przede wszystkim dokładnej jego analizy i porównania, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi, wyeliminuje wskazane uchybienia a w szczególności przeprowadzi szczegółową analizę zebranych w sprawie materiałów dowodowych, przede wszystkim dotyczących przebiegu ustalenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], przy określeniu daty określonego jej przebiegu, w celu jednoznacznego ustalenia przyczyny obecnego zbliżenia budowanego budynku – domu przyjęć okolicznościowych- do granicy z działką nr [...]. Po ustaleniu tego faktu organ oceni stwierdzoną sytuację faktyczną w aspekcie obowiązujących w tym zakresie uregulowań prawnych i podejmie stosowne rozstrzygniecie w sprawie.