II SA/Gl 519/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego kwotę 2851,00 zł (słownie: dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 21 maja - 6 czerwca 2013 r. u przedsiębiorcy (obecnie skarżącego) Z. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A", [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., decyzją z dnia [...] r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł za naruszenie lp. 1.4, 5.2, 5.3, 6.2.1., 6.3.6.pkt 4, 6.3.7 i 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo opisał poszczególne naruszenia obowiązujących przepisów, jakie zostały stwierdzone w trakcie przeprowadzonej kontroli. Decyzja ta, w wyniku wniesienia odwołania została uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r., nr [...], nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł, na którą składały cię: - kara w wysokości 800,00 zł za niezgłoszenie organowi, który udzielił licencji, zmiany danych o których mowa w art. 8 ustawy o transporcie drogowym we wskazanym przepisami terminie, co stanowiło naruszenie lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy; - kara w wysokości 1.300,00 zł za przekroczenie maksymalnego prowadzenia pojazdu bez przerwy – co naruszało lp. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy; - kara w wysokości 300,00 zł za skrócenie dziennego czasu wypoczynku – co naruszało lp. 5.3. złącznika nr 3 do ustawy; - kara w wysokości 5.000,00 zł za nierejestrowanie za pomocą przeznaczonego do tego urządzenia prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi – zgodnie z lp. 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy; - kara w wysokości 500,00 zł za nieprawidłowe wypełnienie wykresówki – zgodnie z lp. 6.3.6.4 załącznika nr 3 do ustawy; - kara w wysokości 14.500,00 zł za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, danych z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu – za każdy dzień zgodnie z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy; - kara w wysokości 1.200,00 zł za okazanie w trakcie kontroli wykresówki, która nie zawierała wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę zgodnie z lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy. Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odwołujący się zarzucił organowi, że ten, po przeprowadzeniu kontroli nie odniósł się do złożonych przezeń wyjaśnień, jak również nie wziął pod uwagę faktu, iż część żądanych danych (odczyt z tachografu cyfrowego pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]) oraz wykresówki zostały dostarczone organowi, a stwierdzone zaniedbania nie mają charakteru znaczącego (przejazd pojazdem bez karty kierowcy trwał 4 minuty). Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżoną obecnie decyzją uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w łącznej wysokości 14.450,00 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy uznał, iż doszło do naruszenia lp. 5.2. załącznika nr 3 do ustawy gdyż w toku kontroli ujawniono, iż kierowca P. P. przekroczył czas prowadzenia pojazdu o 44 minuty, co stanowi podstawę do nałożenia kary w wysokości 350,00 zł. Nietrafne okazały się natomiast zarzuty kierowane pod adresem przekroczenia czasu jazdy przez kierowcę S. F. Dalej organ zauważył, że w toku kontroli stwierdzono naruszenie lp. 6.3.8 załącznika, gdyż analiza wykresówek kierowców: M. P. (z dnia 4 marca 2013 r.), S. F. (z dnia 11 lutego 2013 r.), M. P. (z dnia 23 stycznia 2013 r.) oraz K. J. (z dnia 23 stycznia 2013 r.) ujawniła, że wspomniane wykresówki nie zawierają pełnych zapisów aktywności kierowców, co dało podstawę do nałożenia kary w wysokości 300,00 zł za każde ze wskazanych wyżej naruszeń. Nietrafne okazały się natomiast ustalenia organu pierwszej instancji odnośnie naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy. Przede wszystkim ustalenia organu, opierające się na stwierdzeniu, że konkretny pojazd w danym dniu pokonał określoną ilość kilometrów nie dają podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa polegającego na złożeniu, niezgodnego z prawdą, oświadczenia o nieprowadzeniu pojazdu przez konkretnego kierowcę w tym dniu. Stąd też, zdaniem organu odwoławczego, nie było podstaw do wymierzenia kary w tym zakresie. Natomiast faktem jest, że w toku kontroli przedsiębiorca nie okazał plików pobranych z pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] z okres od 6 do 31 marca 2013 r. (przedstawił je już po zakończeniu kontroli, co pozostawało bez znaczenia dla stwierdzenia naruszenia prawa), co dawało podstawę do nałożenia nań kary w wysokości 11.500,00 zł (23 x 500,00). W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ uznał za bezsporne naruszenie lp. 6.3.6 pkt 4 załącznika nr 3, gdyż analiza wykresówek kierowców: S. F. (z dnia 10 i 16 stycznia 2013 r. oraz z dnia 6 marca 2013 r. ) i M. P. (z dnia 1 i 15 lutego 2013 r. i z dnia 4 marca 2013 r.) wykazały, iż nie zawierają one wymaganych wpisów w postaci miejsca i daty końcowej używania wykresówki, co dało podstawę do wymierzenia kary w łącznej wysokości 300,00 zł (6 x 50,00 zł). Organ odwoławczy stwierdził także, że przedsiębiorca nie dokonał, wymaganego przepisami zgłoszenia zmian odnośnie liczby posiadanych pojazdów, czym naruszył lp. 1.4 załącznika, a co skutkowało nałożeniem nań kary w wysokości 800,00 zł. Na koniec wskazał, że okoliczności sprawy nie pozwoliły stwierdzić, iż zaistniały przesłanki wynikające z art. 92c u.t.d., które wyłączałyby odpowiedzialność przedsiębiorcy za wystąpienie wskazanych wyżej naruszeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., w związku z lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy, co miało polegać na niewłaściwej interpretacji tych przepisów. Skarżący podkreślił bowiem, że zdaniem organu dane cyfrowe z tachografu pojazdu o numerze rej. [...] za okres od 6 do 31 marca 2013 r. zostały okazane za późno, albowiem dopiero w dniu 19 czerwca 2013 r., podczas gdy dane te zostały przedstawione niezwłocznie po wezwaniu jakie wystosował doń inspektor Wojewódzkiej Inspekcji Transportu Drogowego. W takim działaniu organu skarżący upatruje również naruszenia art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) z dnia 20 grudnia 1985 r. nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, albowiem dane wspomnianego pojazdu były przezeń przechowywane i zostały organowi okazane, natomiast organ tego faktu w ogóle nie wziął pod uwagę. Oprócz tego zarzucono również naruszenie lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do przywołanej ustawy, co miało polegać na tym, iż wykresówki kierowców: M. P. (z dnia 23 stycznia 2013 r. i 4 marca 2013 r.), S. F. (z dnia 11 lutego 2013 r.) oraz K. J. (z dnia 23 stycznia 2013 r.) nie zawierają danych o okresach aktywności, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, iż wykresówki te zawierają pełne dane i można wyczytać z nich aktywność kierowców. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7,8, 11, 107 § 1 i § 3 K.p.a, co miało polegać na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i akcentując, że nieokazanie w czasie kontroli określonych dokumentów jest kwalifikowanym naruszeniem prawa, które skutkuje nałożeniem kary w określonej wysokości, co tym samym czyni sformułowany w tym zakresie zarzut skargi bezzasadnym. Na rozprawie, w dniu 16 września 2015 r. skarżący podkreślił, że jego pracownik, zajmujący się danymi objętymi kontrolą organu, była w czasie kontroli nieobecna z powodu wyjazdu służbowego, nikt nie był w stanie jej zastąpić i przedstawić danych dotyczących pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. Dane te zostały zaś dostarczone organowi niezwłocznie po jej powrocie , tj. w dniu 19 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno w odwołaniu jak i w skardze skarżący konsekwentnie podnosił zarzut nieuwzględniania przez organ okoliczności, które miały świadczyć o braku winy strony w powstaniu zaistniałych uchybień. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący kwestionuje zaskarżoną decyzję tylko w odniesieniu do dwóch naruszeń stwierdzonych w toku kontroli przez organ. W ocenie Sądu rozpoznającego skargę w granicach sprawy, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów i powołanej podstawy prawnej, sformułowane przez skarżącego zarzuty okazały się uzasadnione. Z brzmienia art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej K.p.a.) wynika, że na organach prowadzących postępowanie ciąży obowiązek działania w sposób budzący zaufanie uczestników tego postępowania do władzy publicznej. Rozwinięciem tej zasady jest zawarty w art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej, a konkretnie do organu administracji sprowadza się nie tylko do działań podejmowanych w ramach obowiązujących przepisów (czy to materialnych, czy też procesowych) lecz również na uwzględnieniu faktu, iż władza publiczna, respektując słabszą pozycję obywatela, dokłada starań, aby ten, poprzez swoją niewiedzę lub brak doświadczenia nie poniósł negatywnych konsekwencji tam, gdzie do ich uniknięcia wystarczająca jest świadomość obowiązujących regulacji i następstw prawnych określonych działań lub zaniechań. Tak pojmowana zasada zaufania obywatela do władzy publicznej może być traktowana jako element definicji demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek informowania strony przejawia się m.in. w precyzyjnym formułowaniu pism, a zwłaszcza wezwań do niej kierowanych, których treść nie powinna rodzić wątpliwości co do tego, na jakiej podstawie, czego i w jakim terminie domaga się organ. Mając to na względzie, jakiekolwiek wątpliwości wynikające z niedokładnej lub nieprecyzyjnej redakcji kierowanych do strony pism winny być rozpatrywane na korzyść strony, która z tego tytułu nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać przyjdzie, że w trakcie kontroli prowadzonej przez pracowników inspektoratu transportu drogowego u przedsiębiorcy (skarżącego) ujawniono m.in., że ten nie przedstawił wszystkich, wymaganych danych cyfrowych dotyczących pojazdu o numerze rejestracyjnym [...], która to okoliczność jest bezsporna. Potwierdzeniem tego jest po pierwsze treść protokołu sporządzonego przez kontrolujących w dniu [...] r. ( i tego samego dnia podpisanego przez kontrolowanego), z którego wynika, że dane cyfrowe z kart kierowców są "do uzupełnienia". Ponadto, z tego samego dnia pochodzi skierowane do przedsiębiorcy wezwanie przedłożenia do kontroli m.in. "zapisów z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz zaświadczeń potwierdzających nieprowadzenie pojazdu za okres objęty kontrolą...". Co istotne dla oceny działań tak organu jak i strony, wskazane wyżej wezwanie nie zawiera pouczenia o jakichkolwiek konsekwencjach nieprzedstawienia wspomnianych danych organowi jak również nie wskazuje terminu, w jakim dane te winny być dostarczone. Zawiadomieniem z dnia [...] r. skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszeń stwierdzonych w toku kontroli. Pismem z dnia [...] r. organ zawiadomił stronę o stwierdzeniu nowego naruszenia prawa, tj. nieokazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu. W piśmie tym poinformowano stronę o możliwości udzielenia na nie odpowiedzi w terminie 7 dni i o tym, że brak takiej odpowiedzi spowoduje wydanie decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 czerwca 2013 r. W międzyczasie, skarżący za pomocą faksu wystąpił do organu o przedłużenie terminu, ze względu na nieobecność pracownika, który w jego przedsiębiorstwie zajmuje się ewidencjonowaniem danych o uzupełnienie których wystąpił organ. W dniu 19 czerwca 2013 r., a więc przed upływem siedmiodniowego terminu, wyznaczonego przez organ stronie, dokumenty, których dostarczenia domagał się organ zostały mu przedstawione. Dla oceny działań organu niezbędne było przytoczenie chronologii podejmowanych czynności oraz odwołanie się do brzmienia wystosowanych do strony pism. Zdaniem Sądu, z powołanych wyżej okoliczności wynika, że skarżący, miał podstawy przypuszczać, że dostarczenie po zakończeniu kontroli danych, o których braku poinformował go organ już po wszczęciu postępowania administracyjnego nie będzie skutkowało ujemnymi konsekwencjami. Co wymaga podkreślenia, o tego rodzaju negatywnych dlań następstwach organ nie poinformował go przy pierwszym wezwaniu, tj. z dnia [...] r., w którym nie sprecyzowano, jakie dane skarżący ma dostarczyć. Przedsiębiorca mógł więc pozostawać w błędnym, acz usprawiedliwionym okolicznościami przeświadczeniu, iż przedłożenie tych informacji w terminie późniejszym nie będzie wywoływało ujemnych skutków. Co istotne, wskazać trzeba, że uchybienie terminu do dostarczenia danych cyfrowych spowodowane było, jak wynika to z akt sprawy, nieobecnością pracownika odpowiedzialnego za ich gromadzenie, przetwarzanie i przechowywanie. W innej sytuacji tego rodzaju okoliczność nie byłaby brana pod uwagę przy ocenie działań organu, w tym jednak przypadku, przy uwzględnieniu treści kierowanych do strony pism procesowych, daje podstawę do uznania, iż zaistniałe uchybienie powstało bez winy strony, czego wszak żaden z organów w ogóle nie brał pod uwagę. Powyższe sprawia zaś, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły się ostać w obrocie prawnym co uzasadniało ich uchylenie. Dodatkowo wskazać trzeba, że Sąd przychyla się do zarzutu skargi kwestionującego ustalenia organu odnośnie niewłaściwego wypełnienia wykresówek kierowców: M. P. (z dnia 23 stycznia 2013 r. i 4 marca 2013 r.), S. F. (z dnia 11 lutego 2013 r.) oraz K. J. (z dnia 23 stycznia 2013 r.). Analiza treści tych dokumentów nie potwierdziła zastrzeżeń organu w tym względzie. Pomimo, że pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w całości, albowiem decyzja ustalająca wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia musi odpowiadać wymogowi wynikającemu z treści art. 92a u.t.d. odnośnie łącznej wysokości kar nałożonych na przedsiębiorcę. Stąd też tego rodzaju rozstrzygnięcie winno być traktowane jako całość, a wadliwość jego niektórych elementów rzutuje na poprawność całego aktu. W prowadzonym ponownie postępowaniu organy wezmą pod uwagę poczynione przez Sąd spostrzeżenia i rozważą powołane przez stronę okoliczności dotyczące niedostarczenia w toku kontroli wymaganych danych w kontekście własnych działań, a zwłaszcza treści pism i wezwań wystosowanych do skarżącego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się wpis od skargi w kwocie 434,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. z 2013 r, poz. 461).