II SA/Gl 52/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka ( spr. ) Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. O. i Z. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił : "A" S.A. pozwolenia na budowę wieży [...] dla celów [...] systemu dostępu [...] w miejscowości N. na działce nr [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K. udzielił "A" S.A. pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta K., po ponownym, wskutek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, rozpoznaniu sprawy uchylił udzielającą pozwolenia na budowę decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] r. i umorzył prowadzone z wniosku "A" S.A. postępowanie o udzielenie pozwolenia na przedmiotową budowę uznając je za bezprzedmiotowe. Analogiczne co do zasady rozstrzygnięcie podjął w decyzji z dnia [...] r. nr [...] rozpatrujący odwołanie od wymienionej decyzji Starosty K. Wojewoda [...], korygując jedynie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) przyjętą przez organ I instancji podstawę prawną. W konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej "A" S.A. pozwolenia na budowę wieży [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił z urzędu zakończone decyzją ostateczną postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Po przeprowadzeniu wznowionego postępowania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. ostateczną decyzję Starosty K. z dnia [...] r. i odmówił "A" S.A. w O. udzielenia pozwolenia na użytkowanie masztu dostępu [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja stanowi niezbędny element postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła "A" S.A. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia, które zdaniem strony narusza prawo. Zdaniem odwołującej się od daty wydania decyzji dotychczasowej minęło już bowiem ponad 5 lat co w świetle art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwia wydanie w wyniku postępowania wznowieniowego decyzji uchylającej dotychczasowe rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. istotnie nie zbadał i nie wykluczył negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 146 kodeksu postępowania administracyjnego. Zestawiając natomiast datę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i datę wznowienia postępowania zachodzą obawy, że upłynęło już ponad 5 lat od daty wydania decyzji, o której mowa powyżej. Pismem z dnia [...] 2006 r. skargę na decyzję organu II instancji wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. O., nie będący stroną, występujący w postępowaniu administracyjnym jako pełnomocnik strony M. O.. Podając, iż będzie obecnie występował w charakterze pełnomocnika następców prawnych M. O. K. O. wskazał, że strona zmarła w dniu [...] r. W uzasadnieniu skargi K. O. podniósł szereg nieprawidłowości jakie jego zdaniem w przeszłości towarzyszyły budowie masztu. W odpowiedzi na późniejsze wezwania Sądu K. O. przedłożył nadto akt zgonu strony, postanowienie Sądu Rejowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] stwierdzające, iż spadek po M. O. nabyły jej dzieci Z. i S. O. oraz udzielone przez wskazanych następców prawnych zmarłej pełnomocnictwa. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Zgodnie z art. 145a k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie z kolei do art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania wydaje decyzję, w której w zależności od poczynionych ustaleń: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W myśl art. 146 § 1 i 2 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Nadto w myśl art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji Odnosząc przytoczone przepisy do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż bezspornym jest, że prowadzone przed organem I i II instancji postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zostało wznowione z uwagi na to, iż wyeliminowana z obrotu prawnego została ostateczna decyzja udzielająca "A" S.A. pozwolenia na budowę kwestionowanego przez skarżących masztu tj. z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Bezspornym jest także, iż do wznowienia postępowania z urzędu organ nadzoru budowlanego był zobligowany albowiem zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w zw. z art. 59a tejże ustawy udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie wskazanych przepisów uwarunkowane jest istnieniem w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z kolei z przytoczonymi powyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego podejmujący w wyniku wznowienia rozstrzygnięcie organ zobligowany jest do zbadania, w razie uznania, iż przesłanka wznowienia istotnie zaszła, czy od dnia doręczenia lub ogłoszenia pierwotnej decyzji nie upłynął jeszcze wskazany w art. 146 § 1 k.p.a pięcioletni okres. Kwestia ta jest kluczowa dla wyboru właściwego rozstrzygnięcia (uchylenia decyzji dotychczasowej bądź stwierdzenia jej niezgodności z prawem) albowiem upływ wskazanego terminu uniemożliwia uchylenie orzeczenia dotychczasowego. Przepis ten ma charakter bezwzględny i nie dopuszcza żadnych wyjątków niezależnie od tego w jaki sposób rozpoznający sprawę organ merytorycznie ocenia decyzje pierwotną. W konsekwencji stwierdzić zatem należy, iż nie zbadanie przez organ I instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, czy nie upłynął już pięcioletni okres od doręczenia bądź ogłoszenia pierwotnego rozstrzygnięcia stanowi istotne uchybienie proceduralne, może bowiem prowadzić do wydania decyzji w kształcie przez prawo zakazanym. Tym samym ustalenie przez rozpoznający odwołanie organ II instancji, iż uchylająca decyzję pierwotną decyzja pierwszoinstancyjna została wydana bez rozważenia ewentualnego upływu terminu, o którym mowa, pomimo iż możliwym i prawdopodobnym jest, iż termin ten istotnie już upłynął, jak również stwierdzenie, że przedłożony materiał dowodowy nie zezwala na jednoznaczne w tej mierze ustalenia albowiem wymagałyby one przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznym zakresie uprawnia i obliguje organ drugoinstancyjny do zakwestionowania przedłożonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi, który rozstrzygnięcie owo podjął. Faktu doręczenia bądź ogłoszenia decyzji nie można bowiem domniemywać. Stanowi on przesłankę warunkującą zastosowanie przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. przedawnienia, wobec czego musi zostać przez organ wykazany. W konsekwencji obowiązkiem organów jest wyjaśnienie, czy decyzje zostały doręczone, czy ogłoszone, a o ile zostały one doręczone - to komu i w jakim dniu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2005 r., IV SA 505/99, LEX nr 53446. Podkreślenia wymaga też, iż przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2002 r., I SA 1526/00, LEX nr 82800. Tym samym organ II instancji poprawnie nie podjął próby merytorycznego przesądzenia przedłożonej mu sprawy skoro nie wyjaśniona została kluczowa w sprawie okoliczność o charakterze proceduralnym. Wadliwie natomiast zarówno decyzja pierwszoinstancyjna jak też decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oznaczyła w rozdzielniku strony postępowania i tym samym wadliwie organy te dokonały doręczeń wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Obie decyzje ujmowały bowiem M. O. jako stronę postępowania pomimo jej śmierci, jako jej pełnomocnika traktując natomiast K. O.. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy stało się tak niewątpliwie bez winy orzekających w sprawie organów. O śmierci M. O. jej były pełnomocnik K. O. poinformował bowiem organ II instancji dopiero w adresowanej do tut. Sądu skardze z dnia [...] 2006 r. pomimo, iż M. O. zmarła już w dniu [...] r. tj. jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszoinstancyjny. Decyzja ta została wysłana zarówno na adres zmarłej jak i jej byłego pełnomocnika. Były pełnomocnik odebrał jednak przesyłkę nie zgłaszając, iż w istocie jego pełnomocnictwo wygasło i nie ma on już prawa do występowania we wznowionym postępowaniu. Natomiast przesyłkę adresowaną do zmarłej odebrał syn S. O. także nie informując ani organu ani nawet doręczyciela, iż w istocie matka nie żyje. Dopiero wysłana do M. O. decyzja drugoinstancyjna powróciła z adnotacją doręczyciela, iż adresat nie żyje natomiast K. O. przesyłkę kierowaną do niego jako pełnomocnika odebrał kolejny raz nie informując organu, iż w istocie w roli pełnomocnika już nie występuje. Wskazać także należy, że zarówno w dacie orzekania przez organ I jak i II instancji synowie M. O. nie byli jeszcze przez Sąd uznani za następców prawnych zmarłej (postanowienie Sądu w tej mierze zapadło dopiero w dniu [...] r., natomiast przymiot prawomocności uzyskało w dniu [...] r.). Zawarte w decyzji drugoinstancyjnej rozstrzygnięcie kasatoryjne także i z tego powodu wywoła zatem poprawny skutek. W ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym będą mogły bowiem tym razem uczestniczyć prawidłowo ustalone strony, a podjęte rozstrzygnięcie zostanie stronom tym poprawnie doręczone. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w myśl art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor. Wymieniony przepis wprowadzony został jednak do tekstu ustawy dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z intertemporalnym przepisem art. 7 ust. 1 ustawy nowelizującej do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przytoczony przepis przejściowy pomija kwestię postępowań nadzwyczajnych i w konsekwencji nie wyjaśnia, które regulacje odnośnie stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie stosowane winny być w przypadku gdy wniosek o pozwolenie został ostatecznie rozpatrzony przed wejściem w życie nowelizacji jednak rozstrzygnięcie to może ulec obecnie wyeliminowaniu z obrotu prawnego (jak ma to miejsce np. przy wznowieniu postępowania). Pamiętać jednak należy, iż istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2006 r,. II OSK 730/05, LEX nr 209471. W konsekwencji, zdaniem Składu Orzekającego, konieczność ponownego rozpoznania w trakcie wznowionego postępowania wniosku, który wszczął postępowanie przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane powoduje, z mocy wskazanego wyżej przepisu przejściowego, iż w sprawie nie powinien znaleźć zastosowania ograniczający krąg stron przepis art. 59 ust. 7 przywołanej ustawy. Ustosunkowując się natomiast zarówno do treści skargi jak też słów wypowiedzianych przez pełnomocnika skarżących w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 lipca 2007 r. Sąd wyjaśnia skarżącym, że niniejszym postępowaniem objęta była jedynie kontrola zgodności z prawem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją drugoinstancyjną, przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tym samym wykraczają poza zakreślony przedmiot postępowania zarzuty skarżących co do samego usytuowania masztu i legalności poszczególnych robót budowlanych, jak również wypowiadane przez pełnomocnika skarżących oceny co do występującej, jego zdaniem, szkodliwości inwestycji. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.