II SA/Gl 52/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia WSA Iwona Bogucka Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny technicznej instalacji gazowej 1. Uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. Orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G., S. K. wniósł o sprawdzenie stanu faktycznego związanego z przebudową instalacji gazowej przez B. M., zwracając uwagę na liczne nieprawidłowości, a mianowicie podłączenie pieca węglowego do pękniętego przewodu kominowego, co powoduje zagrożenie ulatniającym się czadem czy podłączenie do drugiego przewodu kominowego pieca c.o. – z wkładem azbestowym zamiast wkładem ze stali nierdzewnej. Dodatkowo podniósł, że piece te są zainstalowane w pomieszczeniu bez wentylacji, co grozi wybuchem i stwarza dla mieszkańców budynku zagrożenie. W wyniku rozpatrzenia wniosku, postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. nałożył na inwestora – B. M. – obowiązek przedstawienia oceny technicznej w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej wykonanej instalacji gazowej dla podłączenia kotła c.o. gazowego oraz podłączenia urządzeń grzewczych do przewodów kominowych dla mieszkania na parterze budynku przy ul. [...] w G., z określeniem zakresu i sposobu realizacji robót budowlanych niezbędnych do wykonania w celu bezpiecznego użytkowania tych urządzeń wraz z opinią kominiarską o prawidłowości wykonanych podłączeń. W podstawie prawnej postanowienia przywołano przepis art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a w uzasadnieniu odwołano się m.in. do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r. Wskazano, że załatwienie sprawy legalizacji robót wykonanych przez S. K. wymaga dokładnego ustalenia funkcjonowania przewodów kominowych i wentylacyjnych, do których podłączona jest także instalacja ogrzewania, wykonana przez B. M.. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że dwa piece c.o. dla mieszkania na parterze, a zlokalizowane w piwnicy, podłączone są do dwóch odrębnych przewodów kominowych. Piwnica, w której są usytuowane jest pomieszczeniem przejściowym i nie posiada wentylacji ani nawiewu. Nadto stwierdzono, że w [...] r. w miejsce dotychczasowego pieca zainstalowany został nowy, typu [...], bez wymaganego zgłoszenia. Zrealizowany zakres robót budowlanych wskazuje na przeprowadzenie remontu w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawa budowlanego, który zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwym organom architektoniczno-budowlanym. Inwestorzy takiego zgłoszenia nie przedstawili. Jego brak stanowi podstawę wszczęcia postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia procesu inwestycyjnego do stanu zgodnego z prawem, a wobec powstania uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości wykonania przedmiotowych robót budowlanych, organ nadzoru budowlanego może, zgodnie z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożyć na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia oceny technicznej wykonanych robót. Ocena ta będzie stanowić podstawę kontynuowania postępowania naprawczego w sprawie samowolnych robót budowlanych. Na powyższe rozstrzygnięcie, B. M. złożyła zażalenie, wykazując swoje niezadowolenie ze stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru budowlanego. Wskazała, że sprawa funkcjonowania ogrzewania oraz przewodów wentylacyjnych i spalinowych prowadzona jest od dłuższego czasu, bez zadowalającego jej załatwienia. Pomimo wskazań zawartych w ostatnim wyroku rozpatrujący sprawę organ nie wyjaśnia prawidłowości funkcjonowania przewodów spalinowego i wentylacyjnego w związku z samowolą S. K., pomimo iż postępowanie toczy się od dłuższego czasu. Organ nie wyjaśnił także kwestii zagruzowania przewodu wentylacyjnego przez sąsiada, wskutek czego brak jest prawidłowej wentylacji mieszkań, natomiast zajął się piecem zamontowanym [...] lat temu. Dodając, że w najbliższym czasie przedłoży ocenę techniczną i opinię dotyczącą przewodów kominowych, zwróciła się o zakończenie sprawy samowolnych prac wykonanych przez sąsiad. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 81c ust. 2 i art. 83 ust 2 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano, iż organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie samowolnej przebudowy instalacji gazowej i podłączenia pieca gazowego dwufunkcyjnego przez S. K. na piętrze budynku, wykonując m.in. wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dążą do ustalenia możliwości korzystania z przewodów kominowych lub wentylacyjnych. Ustalenie tych okoliczności wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania. W jego trakcie stwierdzono, że w piwnicy znajdują się dwa piece centralnego ogrzewania, podłączone każdy do innego przewodu - piec na paliwo stałe do przewodu dymowego, a piec gazowy do przewodu spalinowego, podczas gdy sama piwnica nie posiada własnej wentylacji, ani nawiewu powietrza. Organ odwoławczy nie potwierdził ustaleń organu pierwszej instancji o przeprowadzeniu remontu, poprzez wymianę w [...] r., dotychczasowego, zamontowanego w [...] r. pieca [...], na piec [...], uznając, że była to tylko zwykła czynność "utrzymaniowa". Uznał jednak, iż na wykonanie przebudowy instalacji gazowej w celu instalacji pieca gazowego, która miała miejsce w [...] r., wymagane było pozwolenie na budowę, a inwestor takiego nie posiada. Wobec sygnalizowanych nieprawidłowości w przewodach kominowych oraz systemie wentylacji, które rodzą niebezpieczeństwo zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia mieszkańców budynku, dla dokładnego ich ustalenia konieczne było żądanie (w myśl art. 81c ustawy – Prawo budowlane) przestawienia przez inwestora, właściciela obiektu lub zarządcy odpowiednich ekspertyz i ocen technicznych. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie, jako czynność dowodową w sprawie, wydano prawidłowo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca B. M. zwróciła uwagę na długotrwałość postępowania w sprawie samowolnej przebudowy instalacji i podłączenia pieca dwufazowego przez S. K., które nie zostało do tej pory zakończone. Dodała, że wszelkie zgłaszane przez nią nieprawidłowości i sugestie organy nadzoru lekceważą, zlecając nowe obowiązki - w tym przestawienie przedmiotowej opinii - nie wyjaśniając natomiast meritum sprawy. Podkreśliła, że stwierdzenie nieprawidłowości w podłączeniu dwufazowego pieca c.o. przez sąsiada, powinno prowadzić do bezwzględnego obowiązku likwidacji samowoli budowlanej, co niestety nie ma miejsca w sprawie. Wręcz przeciwnie już trzeci sezon grzewczy, życie i zdrowie mieszkańców jest narażone poprzez samowolne manipulowanie przy instalacji gazowej. Wyjaśniła, że nałożenie na nią obowiązku przedstawienia dodatkowych opinii nie prowadzi do załatwienia sprawy, tym niemniej wykonała taką ekspertyzę techniczną i przekazała wraz z zaleceniami do organu, który jednak nie wykorzystał jej i nie rozstrzygnął w sprawie wskazanej samowoli. Dlatego też w skardze wniosła o zbadanie sprawy i zobowiązanie organów nadzoru do wydania stosownych decyzji przywracających stan pierwotny i likwidujących samowolę budowlaną sąsiada, która od czterech lat uniemożliwia jej prawidłowe użytkowanie lokalu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, dodając, że przedłożona przez skarżącą opinia i ekspertyza techniczna wykazała szereg nieprawidłowości. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2009 r. skarżąca udzieliła pełnomocnictwa swojemu mężowi, który podtrzymał skargę i zawarte w niej argumenty, dodając, że ich działanie ma w istocie doprowadzić do muszenia organów do definitywnego załatwienia sprawy i usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem tak procesowym jak i materialnym. Wydane one zostały bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt a i pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przyjdzie zauważyć, że kwestionowane postanowienie wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Obowiązek ten zgodnie z przywołanym powyżej ust. 1 może być skierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie orzekające organy stwierdziły, że budynek przy ulicy [...] w G. pozostaje współwłasnością skarżącej i uczestnika postępowania – S. K.. Nie ustaliły jednak, kto był właścicielem budynku przy ulicy [...] w G. w [...] r., czyli w czasie, kiedy przeprowadzona została przebudowa ogrzewania przez skarżącą. Już w trakcie postępowania sądowego skarżąca wyjaśniła, że podobnie jak obecnie, tak i w [...] r. budynek stanowił współwłasność. W takich warunkach odpowiedzialność za stan techniczny tego budynku, za przeprowadzane przebudowy i remonty obciążają wszystkich współwłaścicieli. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy, strony nie przeprowadziły postępowania w zakresie podziału do korzystania z przedmiotu współwłasności. Zatem wszelkie kwestie związane z odpowiedzialnością za funkcjonowanie m.in. ogrzewania, czy to umiejscowionego w piwnicy budynku, czy też na jego piętrze obciążają zarówno skarżącą jak i uczestnika niniejszego postępowania. Stąd też kierowanie obowiązku przedstawienia przedmiotowej oceny technicznej do jednego tylko z współwłaścicieli nie może być uznane za prawidłowe. Dopóki bowiem w postępowaniu cywilnym nie zostanie pomiędzy współwłaścicielami budynku przeprowadzony jego podział do użytkowania, to wszelkie prace budowlane, jak też korzystanie z części wspólnych wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli, którzy odpowiadają także wspólnie za stan techniczny współwłasności. Dlatego też zobowiązanie do przedłożenia oceny technicznej wykonanych i funkcjonujących instalacji oraz ewentualne zobowiązanie do usunięcia stwierdzonych uchybień i naruszeń skierowane może być tylko do współwłaścicieli. Zarówno bowiem ust. 1 przywołanego w podstawie kwestionowanego postanowienia art. 81c jak i art. 61 w związku z art. 66 Prawa budowlanego wyraźnie wskazują, że właściciel (współwłaściciele) obowiązani są utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno- budowlanymi. Dopóki zatem nie została zniesiona współwłasność, to wszyscy odpowiadają za całość. Art. 66 Prawa budowlanego uprawnia zaś organy nadzoru do egzekwowania od właścicieli obowiązku utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, do nakładania nań obowiązków zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi z obowiązującym prawem. W przekonaniu Sądu nakładane obowiązki, w przypadku współwłasności budynku, muszą dotyczyć wszystkich współwłaścicieli, czyli być skierowane do współwłaścicieli, gdyż wszyscy oni odpowiadają za całość, dopóki współwłasność nie zostanie zniesiona. Tak więc w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości związanych z przebudową instalacji grzewczej zlokalizowanej w piwnicy, o ile dotyczy ona całości budynku, odpowiadają współwłaściciele. Odrębną natomiast pozostaje sprawa stwierdzenia i likwidacji ewentualnej samowoli budowlanych związanej z budową instalacji grzewczej wykonaną przez S. K. W przypadku ich jednoznacznego potwierdzenia – doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem obciążać musi bezpośredniego ich sprawcę. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji za wydane z naruszeniem art. 81c Prawa budowlanego, a ponadto z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te w ocenie Sądu miały wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach Sąd nie orzekał na podstawie art. 210 powołanej ustawy, jako że strona nie zgłosiła wniosku o zwrot kosztów postępowania. W przypadku ponownego postępowania, organy powinny uwzględnić wyrażone powyżej stanowisko i doprowadzić do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Postępowanie w tym kierunku, jak się wydaje na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zapadłych już rozstrzygnięć tut. Sądu organy starały się prowadzić. Wówczas jednak zarzucono organom niewyjaśnienie faktycznego stanu prowadzonych robót budowlanych czy to przez skarżącego, czy też przez uczestnika postępowania.