II SA/Gl 521/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 24 lipca 2015 r. T. G. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę drewnianego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. przy ulicy [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku o dokładnie wymienione dokumenty w terminie siedmiu dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta na podstawie art. 98 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego zawiesił niniejsze postępowanie, a postanowieniem z dnia [...] r. podjął je i decyzją nr [...] z dnia [...] r. działając na podstawie art. 33 i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił inwestorowi T. G. udzielenia pozwolenia na budowę drewnianego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wnioskowanej działce. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (uchwała Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. oraz uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r.) część działki, na której zaprojektowano budynek znajduje się na terenach oznaczonych symbolem "B5.42ZL" - tereny zieleni - zieleń leśna o przeznaczeniu podstawowym - Lasy z dopuszczeniem m.in. utrzymania istniejących lub realizacji nowych obiektów produkcyjnych lub mieszkalnych związanych bezpośrednio z gospodarką leśną. Inwestor do przedłożonej dokumentacji dołączył pismo Nadleśnictwa [...] z dnia 22 września 2015 r., w którym stwierdzono sprzeczność projektowanego budynku mieszkalnego z planowaną działalnością związaną z produkcją leśną. W związku z powyższym organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor T. G. Przyznał, że jego działka nr [...] położona jest na terenie dwóch jednostek tj.: B5.35Rz - tereny rolnicze i B5.42ZL - teren zieleni i zieleń leśna o przeznaczeniu podstawowym lasy z dopuszczeniem m.in. utrzymania istniejących lub realizacji nowych obiektów produkcyjnych lub mieszkalnych związanych bezpośrednio z gospodarką leśną. Dodał, że zamierza zająć się pozyskiwaniem runa leśnego i ziół, gdyż nie ma takiego zakazu. Dodał, że działka położana jest na terenach prywatnych, a nie na terenach terenów lasów państwowych. Dlatego też Lasy Państwowe nie mają prawa zabraniać realizacji inwestycji, skoro zezwala na to prawo miejscowe. Dodał, że wykonał i przedłożył wymaganą dokumentację, spełniając wszystkie wymogi określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Stąd też Starosta nie miał podstaw prawnych do odmowy wydania pozytywnej decyzji. Nadmienił, iż m.in. posiada świadectwo ukończenia szkoły rolniczej, może też przedstawić prawo do dysponowania prywatnymi terenami leśnymi o znacznym areale i Lasy Państwowe nie mogą uzurpować sobie prawa do wydawania negatywnych opinii. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda [...], przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 82 § 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przyznał, że zgodnie z art. 4 ustawy Prawo budowlane "każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami". Zabudowa nieruchomości gruntowej możliwa jest tylko pod warunkiem zgodności jej projektu z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan, jako akt prawa miejscowego wiąże tak właścicieli nieruchomości gruntowych, jak i orzekające organy - udzielające pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie, zgodnie z zapisami miejscowego planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., a następnie zmienionego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., działka nr [...] położona jest w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem - B5,35RZ- tereny rolnicze oraz B5.42ZL -tereny zieleni - zieleń leśna. Według projektu zagospodarowania działki projektowany budynek mieszkalny drewniany w całości zlokalizowany jest w jednostce B5.42ZL. Zgodnie z § 33 planu - podstawowym przeznaczeniem tych terenów są lasy, w tym: lasy państwowe i lasy prywatne wraz z występującymi planami, drogami i ścieżkami śródleśnymi, stałymi i sezonowymi, a także planowane zalesianie, obiekty infrastruktury technicznej oraz tereny obsługi gospodarki leśnej W planie określono też zagospodarowanie dopuszczalne tj. przeznaczenie rekreacyjno- wypoczynkowe (wyznaczanie tras turystycznych, ścieżek dydaktycznych i miejsc widokowych (...); przeznaczenie terenów dla obsługi produkcji w gospodarstwach leśnych; utrzymanie istniejących lub realizacja nowych obiektów produkcyjnych lub mieszkalnych związanych bezpośrednio z gospodarką leśną (...).; rozbudowa systemu melioracyjnego; utrzymanie i realizacja dróg wewnętrznych zgodnie z przepisami odrębnymi oraz elementów infrastruktury technicznej. W przypadku niniejszej sprawy projekt budowlany przewiduje realizację parterowego budynku z użytkownym poddaszem wykonanego w technologii lekkiego szkieletu drewnianego. Związany on będzie bezpośrednio z planowaną gospodarką leśną polegającą m.in. na pozyskiwaniu rudna leśnego czy na zbiorze ziół leczniczych. Definicję gospodarki leśnej zawiera art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Jak wynika z załączonego do akt sprawy pisma Nadleśnictwa [...] - przedmiotowa inwestycja - tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, muru oporowego stabilizującego skarpę, jak i przyłączy oraz szlaku komunikacji, pozbawi teren działki nr [...] charakteru leśnego, a tym samym uniemożliwi prowadzenie na nim gospodarki leśnej. Dla realizacji planowanej inwestycji inwestor powinien w pierwszej kolejności wyłączyć grunt z produkcji leśnej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Mając na uwadze okoliczności sprawy, przesądzające o niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu - należało orzec jak w sentencji. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. G. Podkreślił że wydane w sprawie decyzje są dla niego krzywdzące i oparte na sprzecznych wyjaśnieniach organów. Zwrócił uwagę na zapis planu, na który powołuje się także Wojewoda, że na terenie jednostki B5.42ZL "dopuszcza się realizację nowych obiektów produkcyjnych lub mieszkalnych związanych z gospodarką leśną". Dodał, że pragnie pozyskiwać runo leśne, zbierać zioła i nie widzi sprzeczności swego zamierzenia z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. Podniósł, że opinia Nadleśnictwa [...] jest w całości nieprofesjonalna, mijająca się z prawdą i rzeczywistym zamiarem inwestora. Projektowany budynek, to niewielki budynek o powierzchni zabudowy 54m², a mur oporowy to element stabilizujący, ułożony z kamienia naturalnego w siatkach gabionowych. Dodatkowo droga dojazdowa i miejsce postojowe w całości usytuowane będą na działce nr [...], będącej jego własnością i położnej w jednostce nr B5.35.RZ - a nie na terenie działki leśnej. Podniósł także kwestię zgodności z obowiązującymi przepisami prawa administracyjnego terminu załatwienia jego sprawy, wskazując na przekroczenie czasu załatwiania sprawy administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę, zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględniając przy tym regulację zawartą w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) nie ulega wątpliwości, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że Sąd uwzględni złożoną skargę, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie odpowiada postawionym powyżej wymogom, a mianowicie wydana została bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie oraz zgromadzenia wymaganego prawem materiału dowodowego, co spełnia przesłankę z art. 145 § 1 pkt. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rezultacie kwestionowana decyzja uchyla się spod kontroli Sądu. Wskazać przyjdzie przede wszystkim, iż głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest brak możliwości poddania jej przewidzianej prawem kontroli z uwagi na niedostateczny materiał dowodowy przedstawiony w sprawie. Przedłożony w sprawie wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. – przyjętego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., a następnie zmienionego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r., zawiera dokładny opis możliwości zagospodarowania jednostek oznaczonych symbolem B5,35RZ, B5.42ZL. W przypadku jednostki B5,35RZ, - plan wyznacza tereny rolnicze- z podstawowym przeznaczeniem rolnictwo (...) z dopuszczalną zabudową związaną z produkcją i wytwórczością rolną, polową i hodowlaną, na gruntach rolnych, a także z dopuszczoną zabudową jednorodzinną (...), z kolei w przypadku jednostki B5.42ZL –plan wyznacza tereny zieleni - zieleń leśna. Zgodnie z § 33 planu - podstawowym przeznaczeniem tych terenów są lasy, w tym: lasy państwowe i lasy prywatne wraz z występującymi planami, drogami i ścieżkami śródleśnymi, stałymi i sezonowymi, a także planowane zalesianie, obiekty infrastruktury technicznej oraz tereny obsługi gospodarki leśnej W planie określono też zagospodarowanie dopuszczalne tj. przeznaczenie rekreacyjno- wypoczynkowe (wyznaczanie tras turystycznych, ścieżek dydaktycznych i miejsc widokowych (...); przeznaczenie terenów dla obsługi produkcji w gospodarstwach leśnych; utrzymanie istniejących lub realizacja nowych obiektów produkcyjnych lub mieszkalnych związanych bezpośrednio z gospodarką leśną (...), rozbudowa systemu melioracyjnego; utrzymanie i realizacja dróg wewnętrznych zgodnie z przepisami odrębnymi oraz elementów infrastruktury technicznej. Z dołączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów - działka nr [...] oznaczona została jako lasy, pastwiska trwałe i grunty orne. Dołączony akt sprawy przedmiotowy projekt budowlany – projekt budowy drewnianego budynku mieszkalnego - opracowany przez K. S. nie zawiera jednak projektu zagospodarowania działki, który stanowi niezbędny element każdego projektu budowlanego. Wprawdzie do projektu dołączona została mapka z oznaczeniem jej treści: "projektowanie zagospodarowanie działki" ale dotyczy ono "działki nr [...] oraz rozbudowy budynku mieszkalnego W.". Co prawda przedmiotowa mapa zdaje się być podana do kolejnej mapy dołączonej do projektu – oznaczonej już jako działka nr [...] w S., ale na mapie tej nawet nie zaznaczono działki nr [...]. Z żadnej zatem z wymienionych map nie wynika, jak wygląda planowane zagospodarowanie przedmiotowej działki nr [...]. Przede wszystkim, nie można na tej podstawie odnieść się do kategorycznych stwierdzeń zawartych w decyzji organu drugiej instancji "jak wynika z projektu zagospodarowania działki projektowany budynek mieszkalny drewniany w całości zlokalizowany jest w jednostce B5.42 ZL". Brak jest możliwości sprawdzenia przedmiotowych twierdzeń organu. Organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego (...); W niniejszej sprawie zdaje się nie być kwestionowany fakt, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. w sposób bardzo rygorystyczny podchodzą do kwestii ewentualnej zabudowy przedmiotowego terenu. Nie jest kwestionowany fakt, że przedmiotowa działka nr [...] w S. położona jest w dwóch jednostkach planu, dlatego też dla jednoznacznego rozstrzygnięcia możliwości jej zabudowy niezbędne jest odniesienie się do projektu zagospodarowania tej działki. Nie można nie podzielić argumentacji przedstawionej przez organy, że co do zasady grunty charakteru leśnego, czy rolnego podlegają ochronie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Stąd też dopiero po ewentualnym wyłączeniu tych gruntów z produkcji rolnej czy leśnej, możliwa byłaby ich zabudowa. Jednak wobec wskazanego powyżej braku przedłożonego projektu nie można dokonać w sposób wyczerpujący i jednoznaczny kontroli stanowiska zajętego przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.