II SA/Gl 521/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] o podział nieruchomości położonej w S. przy ulicy T. oznaczonej nr ewidencyjnym 1 obręb [...] wszczęte zostało postępowanie administracyjne, w którym przedstawiono wstępny projekt podziału wymienionej działki, który został przez Prezydenta Miasta S. pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] r. Następnie Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 96 ust. 1 i ust. 4 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ) zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. oznaczonej jako działka nr 1 - na działki: 2 o powierzchni 120m² i działkę 3 o powierzchni 96m². W krótkim uzasadnieniu organ wyjaśnił, że projekt podziału przygotowany został przez uprawnionego geodetę, a następuje on zgodnie z art. 94 ust. 1 wymienionej ustawy niezależnie od ustaleń miejscowego planu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, J. S. Wniosła o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołując się do treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziła, iż jest stroną zakończonego postępowania i winna była otrzymać przedmiotową decyzję. Wyjaśniła, iż o istnieniu decyzji dowiedział się jej pełnomocnik w dniu 2 lutego br., ale odmówiono mu zapoznania się z aktami, pomimo, iż w myśl art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego strona ma prawo wglądu do akt sprawy. Dodała, iż zarzuty merytoryczne przedstawi po zapoznaniu się z aktami sprawy. Dodatkowo w piśmie z dnia 14 marca 2018 r., nazwanym załącznikiem do odwołania zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co doprowadziło do pozbawienia jej możliwości działania w sprawie. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego dotyczącego wymienionej powyżej decyzji. W uzasadnieniu stwierdziło, że podstawowym problemem w sprawie jest ustalenie czy wnosząca odwołanie jest stroną tego postępowania. Przytoczyło stanowisko orzecznictwa i doktryny dotyczące art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, następnie odwołało się do regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami w zakresie podziału nieruchomości i stwierdziło, że stroną postępowania podziałowego jest osoba mająca interes prawny. W ocenie Kolegium wnosząca odwołanie nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej decyzji, a przynajmniej interesu takiego nie wykazała w skierowanych do organu pismach. Powtarzając, iż podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny, Kolegium stwierdziło, iż odwołująca nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, bowiem podziałowi podlegała działka stanowiąca własność gminy S. Zatem interesem prawnym w tym postępowaniu legitymuje się Gmina S., która jednak odwołania od powyższej decyzji nie złożyła. Wskazując, iż wniesienie odwołania przez osobę, która nie ma legitymacji strony oznacza, że w sprawie wystąpiła przeszkoda o charakterze podmiotowym uniemożliwiająca prowadzenie wszczętego postępowania przed organem drugiej instancji i merytorycznego rozpoznania sprawy, i stąd na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze. Na potwierdzenie swego stanowiska odwołało się dodatkowo do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, reprezentowana przez pełnomocnika, J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podniosła, iż jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż w sprawie przedmiotowej nieruchomości złożyła wniosek o sprzedaż jej części działki objętej decyzją, której jest w posiadaniu w oparciu o umowę dzierżawy. Nieporozumieniem jest więc twierdzenie, że nie ma interesu prawnego w sprawie podziału, przeprowadzonego kwestionowaną decyzją. Jej zdaniem samo zgłoszenie takiego wniosku o sprzedaż działki przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w tej sprawie. Do skargi dołączone zostało pismo kierowane do Prezydenta miasta S. z dnia [...] r., w którym zgłosiła ona wniosek o sprzedaż jej części działki nr 1, w celu wykorzystania jej do prawidłowego gospodarowania własną nieruchomością. Dodała, że na części wnioskowanej do sprzedaży działki posiada pomieszczenie gospodarcze, z którego korzysta i nie może go przenieść w inne miejsce. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do twierdzeń zawartych w skardze Kolegium stwierdziło, iż nie mają one znaczenia i nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska w sprawie. Podtrzymało, iż skarżąca nie ma interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego. Dodało, że osoby zaineresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o podział nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność gminy. Przymiotu strony nie tworzą także prawa obligacyjne, taki jak najem czy dzierżawa. W piśmie procesowym z dnia 24 lipca 2018 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wszystkie dotychczasowe zarzuty i twierdzenia. Podkreślił, że skoro skarżąca nie mogła zapoznać się z aktami sprawy, trudno by stawiała zarzuty dotyczące konkretnego przepisu prawa. Z ostrożności procesowej podniósł, iż roszczenie skarżącej oparte jest na art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje uwłaszczenie nieruchomości dla tego posiadacza, który wzniósł na niej budowę. Wyjaśnił, iż na działce nr 1 skarżąca wzniosła budowlę i ten fakt dawał jej prerogatywy do składania roszczenia, jaki i prawa strony. Na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej i w piśmie procesowym argumentację. Podkreślił, iż skarżącej uniemożliwiono zapoznanie się z aktami sprawy, a jej interes prawny wynika z faktu przysługujących roszczeń wobec części dzielonej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, z uwagi na brak u odwołującej się przymiotu strony postępowania. Oznacza to, że decyzja organu pierwszej instancji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. oznaczonej jako działka nr 1 znalazła się poza granicą tej kontroli. Dokonując zaś kontroli wskazanej powyżej decyzji Sąd stwierdził, iż nie jest ona zgodna prawem. Z mocy art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Aby zatem mogło zostać skutecznie wszczęte postępowanie odwoławcze, a zwłaszcza, aby postępowanie to mogło zostać zakończone wydaniem orzeczenia merytorycznego, w postępowaniu tym musi zostać wykazane, iż podmiot, który wniósł środek zaskarżenia, posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 tego Kodeksu, czyli osoby, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie przed organem pierwszej instancji i wydana w nim decyzja. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu wymienionego powyżej art. 28. Stroną postępowania administracyjnego, stosownie do wymienionego powyżej art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja, której podstawę materialnoprawną stanowił art. 94 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2018, poz. 121). Oceniając kwestię legitymacji do występowania w postępowaniu administracyjnym uprawnionych podmiotów podkreślić trzeba stanowisko, że co do zasady stroną postępowania o podział nieruchomości jest osoba, która posiada interes prawny. Z reguły jest to właściciel tej nieruchomości. Nie są zatem stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Zgodzić się też trzeba z twierdzeniem organu, iż przymiotu strony nie tworzą prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Nie może także stroną postępowania podziałowego być osoba, która zgłasza roszczenia do części nieruchomości jeszcze nie wydzielonej. Nie można jednak do każdej sprawy o podział nieruchomości podchodzić automatycznie bez oceny każdej konkretnej sytuacji prawnej. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją szczególną, a mianowicie jak wynika z dołączonej do decyzji mapy z projektem podziału przedmiotowej działki nr 1, część tej działki zabudowana jest budynkiem należącym do skarżącej. Wobec powyższego skarżąca legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu dotyczącym podziału tej właśnie działki. Postępowanie bowiem dotyczy działki, która w części zajęta jest zabudowaniami należącymi do skarżącej. Z pisma dołączonego do skargi wynika, że skarżąca od ponad 50 lat posiada część wymienionej działki, a zabudowania wzniesione na tej działce służą do prawidłowego gospodarowania własną nieruchomością. Nie można zatem w takiej sytuacji pozbawiać skarżącej statusu strony niniejszego postępowania. Odmienną jednak rzeczą jest złożenie w tym postępowaniu przez skarżącą odwołania, a w szczególności stwierdzenia czy pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 6 lutego 2018 r. można potraktować jako odwołanie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej w postaci wniesienia środka odwoławczego, jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym termin ten wiąże także stronę, która nie brała udziału w postępowaniu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność tego środka. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją zatwierdzającą podział wymienionej działki. Nie została jej też doręczona ta decyzja. Zgodnie jednak z wymogiem zachowania ustawowego terminu podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie do chwili wydania decyzji ostatecznej. Zatem strona nie biorąca udziału w postępowaniu może wnieść odwołanie tylko w terminie otwartym do złożenia tego środka przez inne strony postępowania. Tak więc termin do wniesienia środka odwoławczego dla strony pominiętej biegnie od dnia doręczenia (w najpóźniejszej dacie) decyzji stronie, której zapewniono udział w postępowaniu. W sytuacji zaś, gdy strona wskazuje w odwołaniu, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, organ odwoławczy winien rozważy jaki charakter ma złożone przez nią pismo tzn. rozważyć czy pismo to nie stanowi np. podania o wznowienie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy należy uznać, że organ odwoławczy pominął te kwestie zupełnie – przyjmując, jako oczywiste pewne fakty i argumenty a priori, bez wnikliwej analizy. Wobec faktu, iż skarżąca pomimo posiadanego interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości nr 1, organ odwoławczy w pierwszej kolejności po otrzymaniu pisma z dnia 6 lutego 2018 r., winien ustalić jego charakter, wzywając w tym celu skarżąca do sprecyzowania swego żądania, a następnie rozpatrzyć je wydając właściwe rozstrzygnięcie. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale także z uwagi na brak dokładnej jego analizy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego Mając powyższe na uwadze zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2018, poz. 1302 ze zm.) W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł i 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa - na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. - dz.U. z 2015 , poz. 1800 ze zm.) ), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i po właściwym uzupełnieniu podejmie stosowne rozstrzygnięcie.