II SA/Gl 522/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. R. i B. N. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących na działce nr [...] w B. obręb M., stanowiącej współwłasność R. N., B. N., M. N. i M. N.. We wniosku w szczególności wskazano, że działka ma dostęp do drogi publicznej od ul. [...] drogą gruntową poprzez zaprojektowaną drogę dojazdową. Pismem z dnia [...] r. wnioskodawcy zostali wezwani do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie odpowiedniej mapy zasadniczej w skali 1:500, udokumentowanie zagwarantowania wykonania uzbrojenia terenu oraz wykazanie prawa dojazdu do drogi publicznej. W związku z tą ostatnią kwestią wnioskodawcy zwrócili się o zawieszenie postępowania do czasu załatwienia sprawy nabycia udziału w działce drogowej. Pozostałe żądane dokument zostały dostarczone. Wniosek o zawieszenie nie został rozpoznany, natomiast strony dostarczyły dokumenty dotyczące kwestii dojazdu do drogi publicznej. Przedłożono kopię odpisu z KW nr [...] urządzonej dla działek nr [...],[...] i [...], z którego wynika, że na działce nr [...] ustanowiono służebność drogi na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] – [...]. Dostarczono także kopię aktu notarialnego z dnia [...] r. nr [...], którym ustanowiono na czas nieoznaczony na rzecz każdoczesnych właścicieli działki [...] bezpłatną służebność przechodu po działce nr [...], pasem o szerokości 2 metrów, biegnącym północnym skrajem działki [...], równolegle do granicy z działką nr [...]. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy. Na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej w skali 1:500, określono obszar analizowany, wyznaczony trzykrotnością frontu działki. W części opisowej analizy stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny zabudowane domami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Wskazano stwierdzone wielkości powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, parametry istniejących budynków, linię zabudowy. Stwierdzono także, że działka ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez służebność po działce nr [...] i działce [...], istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga zgody na zmianę sposobu użytkowania a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych na działce nr [...] w B. obręb M. W decyzji wskazano, że ustaloną funkcją terenu objętego analizą jest funkcja mieszkaniowa, jednorodzinna, dopuszczalne są obiekty towarzyszące: garaże, małe budynki gospodarcze. Ustalono zgodne z wynikami analizy parametry projektowanych budynków oraz ograniczenia ze względu na ochronę interesów osób trzecich. Ustalając warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w pkt 2.6 lit. g decyzji określono, że dostęp do drogi publicznej odbywa się po parceli drogowej nr [...] oraz z wykorzystaniem służebności przechodu po działce nr [...]. W uzasadnieniu podano, że w sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Odwołanie od decyzji wniosły współwłaścicielki znajdującej się w wyznaczonym obszarze oddziaływania działki nr [...]. Zastrzeżenia dotyczyły ustalonego dojazdu do drogi publicznej. W odwołaniu podniosły, że własnym kosztem wykonały drogę na działce [...] i nie wyrażają zgody na przejazd po niej, albowiem osoby wnioskujące o ustalenie warunków zabudowy nie wywiązały się z wcześniejszych deklaracji dotyczących zawarcia umowy służebności przejazdu. Rozpoznając odwołanie organ II instancji przeprowadził rozprawę administracyjną. W jej toku M. B. wskazywała na parametry techniczne zarówno ulicy [...] (5 m), jak i drogi dojazdowej urządzonej na działkach [...] i [...] (3,5 m), ograniczające swobodę przejazdu. Podała, że w celu zapewnienia sobie dojazdu musiała wykupić służebność drogową od właścicieli działki [...] oraz ponieść koszty związane z utwardzeniem własnej działki. Z zebranego w sprawie materiału wynika, że droga dojazdowa zapewniająca dostęp do ulicy [...] przebiega po dwóch działkach. Jedna z nich, oznaczona nr [...], należy m. in. do skarżącej M. B.. Druga działka nosi nr [...], należy do A. Z. i jest obciążona służebnością drogową m. in. na rzecz działki nr [...]. Szerokość jej wynosi 3 m. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisano zarówno dotychczasowy przebieg postępowania jak i zebrany materiał, w tym sporządzoną analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przyjęto, że analiza wykazała dopuszczalność realizacji zamierzonej inwestycji. Zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W spornej kwestii dostępu do drogi publicznej Kolegium przyjęło, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, dostęp do drogi publicznej oznacza nie tylko dostęp bezpośredni, ale także dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności. Ustanowiona na rzecz właścicieli działki objętej postępowaniem służebność przejazdu i przechodu zapewnia prawny dostęp do ulicy [...]. Natomiast kwestie rozliczeń finansowych związanych z urządzeniem drogi nie podlegają rozpoznaniu w toku postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego M. B. podała, że do działek oznaczonych numerami: [...],[...],[...],[...],[...] i [...] prowadzi droga dojazdowa urządzona po działkach nr [...] i [...]. Działka drogowa [...] jest współwłasnością właścicieli działek nr [...],[...],[...] i ma szerokość 1,5 m. Natomiast działka drogowa nr [...] jest własnością właściciela działki [...] i ma szerokość 3 m. W ustalonych warunkach zabudowy dostęp do drogi publicznej wyznaczono po działce nr [...] (służebność drogowa) i działce nr [...] (służebność przechodu). Wskazano, że działka [...] jest oddzielona od drogi wewnętrznej płotem i nie stanowi z nią całości. W efekcie działki te nie odpowiadają parametrom technicznym ciągu pieszo-jezdnego. Ustalenia decyzji umożliwiają w efekcie właścicielom sześciu budynków mieszkalnych korzystanie z dojazdu bez konieczności uzyskania służebności po działce [...], co utrudnia poruszanie się po niej właścicielom działek [...]. Wydana decyzja w konsekwencji wprowadza ruch lewostronny, co jest sprzeczne w przepisami prawa o ruchu drogowym. Ze względu na szerokości, dojazd tylko po działce nr [...], bez naruszania działki [...], jest możliwy tylko tyłem. W praktyce zatem będzie dochodziło do naruszania prawa własności działki [...]. W związku z poniesionymi kosztami na budowę drogi na działkach [...] i [...], skarżąca zażądała wykupienia od niej służebności drogi po należącej do niej działce [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Podstawowym instrumentem prawnym, za pomocą którego gmina rozstrzyga o przeznaczeniu obszarów, jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w gminie brak jest takiego planu, o sposobie zagospodarowania określonego terenu rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o warunkach zabudowy. Decyzja ta jest zatem wydawana i konieczna wyłącznie w przypadkach, gdy brak jest planu miejscowego. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymaga w szczególności zmiana sposobu zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego. Decyzja ta dotyczy konkretnego terenu i ma charakter aktu indywidualnego, zaś ustalenia dla zagospodarowywanego obszaru czynione są z uwzględnieniem przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w przepisie warunków. Po pierwsze co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej winna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto działka winna mieć dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu winno być wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren winien być zwolniony lub posiadać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy, właściwy minister reguluje w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznacza się wokół działki obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji tej ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy. Projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winien być sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. W sprawie została sporządzona przez uprawnioną osobę wymagana analiza cech i funkcji terenu i ustalony istniejący stan zagospodarowania oraz jego parametry. Co do zasady ustalenia te nie były przez strony kwestionowane a decyzja w swej treści uwzględnia wielkości ustalone w analizie. Zasadniczą kwestią sporną jest natomiast wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy decyduje dostęp do drogi publicznej. Bez zapewnionego dostępu w tym zakresie, warunków zabudowy ustalić nie można. Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy. Oznacza ono albo bezpośredni dostęp do takiej drogi, albo dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten rozumiany być winien nie jako wyłącznie stan faktyczny, lecz jako uprawnienie, dostęp ma być prawnie zagwarantowany. Niewątpliwie każdy ma prawo korzystać z drogi publicznej. Jeśli nie ma do niej dostępu bezpośredniego, może korzystać z drogi wewnętrznej. Jeśli droga taka jest drogą prywatną, powinien legitymować się zgodą jej właściciela. Nie istnieje jednak obowiązek korzystania z istniejącej drogi wewnętrznej w celu zapewnienia sobie dostępu do drogi publicznej. Wyliczenie z art. 2 pkt 14 ustawy nie wskazuje jakiejś kolejności form zapewniania sobie dostępu do drogi, zatem istnienie np. drogi wewnętrznej nie wyklucza uzyskania dostępu poprzez ustanowienie służebności. Tak też należy postrzegać stan zaistniały w niniejszej sprawie. Należy wskazać, że w istocie skarżąca nie neguje, że wnioskodawcy posiadają zagwarantowany dostęp do drogi poprzez ustanowioną służebność. Jej zarzuty sprowadzają się do względów praktycznych, że pod względem technicznym korzystanie z prawa przejazdu nie będzie możliwe bez naruszania jej własności. Ochronie własności służą roszczenia cywilne. Trzeba natomiast wyjaśnić, że służebność drogi koniecznej nie musi odpowiadać pod względem technicznym parametrom technicznym drogi czy "ciągu pieszo-jezdnego", ustawodawca nie wymaga bowiem, aby dojazd był faktycznie urządzony, lecz by był możliwy pod względem prawnym. Ustanowienie służebności daje uprawnionym roszczenie do właścicieli nieruchomości obciążonej o umożliwienie przejazdu czy przechodu. Okoliczność ta jest wystarczająca do uznania, ze w sprawie został spełniony także warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.