II SA/Gl 522/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. J., A.J. i Ł. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], którą ustalono odszkodowanie w wysokości 508 zł za przejętą z mocy prawa, na własność Gminy M., nieruchomość drogową. Nieruchomość ta jest położona w M. i składa się z ładającąmość ta jest działek nr [1] i nr [2] k. m. 9, o łącznej powierzchni 0,0086 ha. Decyzja Starosty [...] zapadła w oparciu o przepisy art. 73 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm. dalej zwanej - ustawa Przepisy wprowadzające) na wniosek poprzednich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości B. i A. J. złożony w dniu [...]roku. W toku postępowania zmarł A. J., a w jego miejsce obok B. J. wstąpiły do postępowania A. J. i Ł. J. Orzeczenie organu I instancji wydane zaś zostało w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji (ustalono nią odszkodowanie w wysokości 698 zł) została, w związku z odwołaniem wnioskodawców, uchylona kasacyjną decyzją Wojewody [...]. W uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji organ I instancji podał, że w związku z uchyleniem jego poprzedniej decyzji wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o skorygowanie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazówkami zamieszczonymi w decyzji Wojewody [...]. W zaktualizowanym operacie rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość rynkową działki nr [1] ( o pow. 68 m²) na kwotę 1594 zł, a działki nr [2] ( o pow. 18 m²) na kwotę 1260 zł. Operat ten sporządzony został w oparciu § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie), a rzeczoznawca ustalił w nim przeznaczenie gruntów przyległych według stanu na dzień [...]r. Wnioskodawcy zakwestionowali wysokość tego odszkodowania domagając się ustalenia go na poziomie 70 zł/m², natomiast gmina M. wskazała na błędną - jej zdaniem - wykładnię zastosowanego przez rzeczoznawcę przepisu § 36 ust. 5 rozporządzenia. Rzeczoznawca przyjął bowiem przeznaczenie nieruchomości według obowiązującego aktualnie planu miejscowego, a zdaniem gminy winien wziąć pod uwagę stan nieruchomości w dniu [...]roku. Z poglądem tym nie zgodził się autor operatu szacunkowego, który powołał się w tej kwestii na opinię "A". Gmina podtrzymała jednak swoje stanowisko i w związku z tym rzeczoznawca wystąpił do Komisji Opiniującej [...] "B" w K. o wydanie stosownej opinii w tej spornej kwestii. Ta zaś przesłała ten wniosek do "A" z prośbą o stosowną wykładnię art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające. W tej sytuacji organ pouczył byłych właścicieli nieruchomości, że mogą przedłożyć sporządzony na ich zamówienie operat szacunkowy innego rzeczoznawcy majątkowego. W międzyczasie do organu I instancji wpłynęło pismo Wojewody [...], Nr [...] ( pisma tego nie dołączono do akt sprawy – przyp. Sąd), w którym wskazano, że w toku sporządzania operatu szacunkowego w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia należy przyjmować przeznaczenie gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości na dzień [...]roku, bowiem stan wycenianej nieruchomości przyjmuje się na tę datę. Z kolei zgodnie z przesłanym stanowiskiem [...] w W. zajętym w piśmie z dnia [...] roku wartość nieruchomości przejętych pod drogi publiczne w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające stan nieruchomości należy przyjmować na dzień [...]roku, natomiast pozostałe cechy a w szczególności jej przeznaczenie, z dnia dokonywania wyceny. W tym stanie rzeczy organ I instancji po raz trzeci zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko Wojewody. Następnie powołując się na kolejne pismo Wojewody [...], informujące o zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawie z wniosku Rady Miasta L. o zbadanie zgodności z Konstytucją oraz § 36 ust. 5 w zw. z ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające, Starosta [...] zawiadomił strony postępowania, że wyda decyzję w przedmiotowej sprawie po wydaniu wyroku przez Trybunał. Po opublikowaniu wyroku T.K. z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym z dnia [...]roku i przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną z udziałem wnioskodawczyni B. J. oraz rzeczoznawcy majątkowego. W toku rozprawy wnioskodawczyni zakwestionowała wysokość ustalonego odszkodowania wskazując że sprzedała działkę leżącą obok przejętej nieruchomości po cenie 100 zł/ m². Rzeczoznawca zaś wskazał, że wyceniane grunty były w [...]roku, zgodnie z obowiązującym wówczas planem miejscowym, przeznaczone pod uprawy rolne bez prawa ich zabudowy. W dopiero w aktualnie obowiązującym planie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W odwołaniu od tej decyzji B. J., A. J. i Ł. J. podali, że gmina M. nie poinformowała ich o przejęciu nieruchomości, a dowiedzieli się o tym przypadkiem w [...] roku. W tym czasie zmianie uległo też przeznaczenie przedmiotowych działek, a co zatem idzie akceptacja stanowiska, że dla celów ustalenia odszkodowania należy wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości na dzień [...]r. rażąco narusza ich interes prawny i niedopuszalnie konwaliduje bezprawne działanie gminy. Skarżący żądanie przyznania im słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wywiedli także z art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. Odwołania tego nie uwzględnił jednak Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu organ zaakceptował treść sporządzonego operatu szacunkowego, jako zgodną z jego wcześniejszymi wytycznymi. W skardze do sądu administracyjnego B. J., A. J. i Ł. J. zakwestionowali ponownie wysokość ustalonego w sprawie należnego im odszkodowania. Podnieśli, że nie mogą zgodzić się z przyjęciem wartości 1 m² wywłaszczonego gruntu na poziomie 3,94 zł, nawet gdyby wziąć pod uwagę obowiązujące w [...]roku ceny gruntów przeznaczonych pod uprawy polowe. Jednocześnie wskazali, że w ich ocenie należne im odszkodowanie powinno w miarę możliwości odzwierciedlać wartość działek sąsiednich i powinno wynieść 100 zł/m². W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Podał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dokonał oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, uznając iż zawiera on wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. O objęciu konkretnej nieruchomości zakresem art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające decydowała jej przynależność do wyznaczonej generalnymi przesłankami kategorii gruntów. Przesłanki te miały charakter tak pozytywny - pozostawanie nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz jej zajęcie pod drogę publiczną, jak i negatywny - Skarb Państwa bądź właściwa jednostka samorządu terytorialnego nie mogły być w tej dacie właścicielem danej nieruchomości. Podstawą zaś ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których była mowa wyżej jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3 omawianej ustawy). Odszkodowanie za nieruchomości przejęte w opisanym trybie przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego jest, stosownie do art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (...). Stosownie zaś do ust. 5 tego artykułu podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – dalej zwanej u.g.n.) - do stosowania której odsyła przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające - ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie zaś z art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Niesporna w kontrolowanym postępowaniu jest kwestia przejścia z mocy prawa, nieruchomości skarżących, składającej się z działek nr [1] i [2], na własność miasta M. Sporna natomiast jest wysokość ustalonego odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zatem prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a w szczególności prawidłowego zastosowania oraz wykładni przepisów w oparciu o który został on sporządzony. Zgodnie z § 36 ust. 5 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tego paragrafu, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień [...]r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Stosownie do § 36 ust. 1 rozporządzenia przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Jak wynika z treści operatu na lokalnym rynku nieruchomości brak było jednak transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne. Prawidłowo zatem rzeczoznawca majątkowy sięgnął po przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. W ocenie Sądu nie można natomiast zaakceptować przeprowadzonej w sprawie wykładni § 36 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, a w szczególności rozumienia zawartego w tym unormowaniu sformułowania "stan nieruchomości na dzień [...]roku". Sformułowanie to jest praktycznie powtórzeniem unormowania zawartego w art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające, gdzie mowa jest o "wartości nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy", co jak wiadomo miało miejsce w dniu [...]r. Ustalając zakres znaczeniowy analizowanego sformułowania orzekające w sprawie organy odwołały się do jego definicji ustawowej zamieszczonej w art. 4 pkt 17 u.g.n. Zgodnie z tą definicją przez "stan nieruchomości" należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości , w której nieruchomość jest położona. Orzekające w sprawie organy uznały, że zgodnie z tą definicją przez "stan nieruchomości" należy rozumieć m.in. przeznaczenie nieruchomości wynikające z ustaleń planu miejscowego. Pogląd ten zaaprobował też ostatecznie (chociaż nie bez oporów) rzeczoznawca majątkowy. Stanowisko takie jest jednak nie do zaakceptowania w świetle innych przepisów u.g.n., a w szczególności art. 134 ust. 2 u.g.n. Ten ostatnio wymieniony przepis nakazuje przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniać w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Ustawodawca w przywołanym unormowaniu wyraźnie zatem odróżnił stan nieruchomości od jej przeznaczenia, a nawet sposobu użytkowania. Zwrócić należy także uwagę, że akceptacja stanowiska orzekających w sprawie organów pociągnęłaby za sobą naruszenie przepisu art. 130 ust. 1 u.g.n. mającego zastosowanie do przypadków, gdy starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W świetle tego przepisu wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw (...) oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przez wartość nieruchomości należy natomiast rozumieć jej wartość rynkową (poza przypadkami gdy wyceniana nieruchomość nie występuje w obrocie), która winna uwzględniać jej przeznaczenie w planie miejscowym, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( por. art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 2 u.g.n. ). W uzupełnieniu przeprowadzonych rozważań wskazać należy także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99 [w:] OTK 2000/2/60, w uzasadnieniu którego wyjaśniono, co oznacza według powszechnego rozumienia termin "stan nieruchomości" użyty w art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające. Według Trybunału oznacza on stan faktyczny nieruchomości, a więc to czy jest ona zabudowana, zalesiona, posiadająca takie lub inne naniesienie, stan i charakter budynków. Nota bene do tego rozumienia pojęcia "stan nieruchomości" odwołał się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07 [w:] OTK-A 2009/5/68, który był powoływany przez Wojewodę [...] w pismach kierowanych do organu I instancji. Mając na uwadze przeprowadzone rozważania należy więc zakwestionować prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono należne skarżącym odszkodowanie. Rzeczoznawca ustalając w nim bowiem wartość przejętej nieruchomości drogowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej, wziął do porównań transakcje gruntami rolnymi, mające miejsce na rynku lokalnym w okresie między [...]roku a [...]roku. Uwzględniając w analizie ten rodzaj nieruchomości rzeczoznawca kierował się więc przeznaczeniem gruntów przyległych do przejętej nieruchomości drogowej wynikającym z planu miejscowego obowiązującego w dniu [...]r. Zgodnie ustaleniami miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 24 kwietnia 1990 r., Nr 65/XV/90 ( Dz. Urz. Woj. Częstochowskiego Nr 8, poz. 143), grunty te znajdowały się bowiem na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe bez prawa zabudowy. W ocenie Sądu w operacie tym winny tymczasem zostać uwzględnione grunty przeznaczone pod zabudowę. W świetle bowiem obowiązującego w dacie sporządzania wyceny miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. dla dzielnicy [...] , który został przyjęty uchwałą Rady Miasta M. z dnia 16 marca 2006 r., Nr XL/341/06 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2006 r. Nr 66, poz. 1769), grunty znajdujące się w bezpośrednim otoczeniu przejętej nieruchomości drogowej zostały przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę zagrodową (tereny oznaczone symbolem [...]). W konsekwencji przyjęcie wadliwego rozumienia sformułowania "stan nieruchomości" spowodowało znaczne zaniżenie wartości przejętej z mocy prawa nieruchomości i należnego byłym właścicielom odszkodowania. Zgodzić się należy zatem ze skarżącymi, że ustalenie wysokości należnego im odszkodowania podważa sformułowaną w art. 21 ust. 2 Konstytucji R.P. zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Podkreślić także należy, że w kontrolowanej sprawie Starosta [...] przekroczył swoje uprawnienia wynikające z art. 84 § 1 k.p.a., które odnosiły się do zakresu oceny sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...]r. W szczególności doszło w sprawie do naruszenia art. 157 ust. 1 u.g.n., bowiem do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w omawianym zakresie uprawniona była organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skoro zatem gmina M. kwestionowała prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego winna ona, bądź Starosta M. wystąpić do "B" w K. o wydanie stosownej opinii w spornej kwestii. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. co prawda nie wynika, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 roku, II OSK 103/07 [w:] LEX nr 479032, że rezultatem przewidzianego w nim postępowania może być określenie wartości przedmiotu wyceny, jednak niewątpliwie organizacja zawodowa rzeczoznawców była uprawniona wyłącznie do oceny prawidłowości sporządzenia operatu we wskazanym zakresie. W związku z tym należy także postawić zarzut rzeczoznawcy majątkowemu J. M., który winien odmówić sporządzenia nowego operatu szacunkowego, skoro nie podzielał narzuconego mu przez organy rozumienia pojęcia "stan nieruchomości". Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przeprowadzonych rozważań. Wskazać jedynie należy, że Starosta M. winien ponownie zlecić rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego uwzględniającego stanowisko "A" oraz dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów. W oparciu o ten operat oraz mając na uwadze obowiązki wynikające z art. 156 ust. 1a u.g.n., organ ten wyda ponowną decyzję ustalającą wysokość należnego skarżącym odszkodowania. W tym stanie rzeczy działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit . a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał wobec braku stosownego wniosku skarżących, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a.