II SA/Gl 522/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi J. Z., A. K., P. M., P. D. i Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 10, 12 pkt 1, 13 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 260) a także uchwał Rady Miejskiej w Z. Prezydent Miasta Z. wymierzył Inicjatorom Referendum w sprawie odwołania Prezydenta Miasta Z. tj: J. Z., A. K., P. M., P. D. oraz Z. R. karę pieniężną w wysokości 3.240,00 zł za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w Z. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklam o treści dot. referendum. Pismem z dnia [...] r. J. Z. w imieniu swoim, a także jako pełnomocnik A. K., P. M., P. D. oraz Z. R., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucając jej niewłaściwe ustalenie granic pasa drogowego, nieustalenie w jakim zakresie umieszczone tablice reklamowe zajmowały pas drogowy, niezastosowanie w treści rozstrzygnięcia art. 40 ust.6 ustawy o drogach publicznych, oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę nie mogą być uznane za udowodnione, naruszenie art. art. 7, 8, 11, 76, 77 § 1, 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu J. Z., oprócz rozwinięcia wskazanych wyżej zarzutów, podniósł także, iż w przypadku uznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że doszło do uchybienia terminu do złożenia odwołania, wnosi o przywrócenie tegoż terminu. Zaskarżona decyzja nie została mu bowiem doręczona w sposób prawidłowy tj. zgodnie z art. 42, 43 lub 44 k.p.a. O fakcie jej istnienia dowiedział się dopiero wówczas, gdy w dniu [...] r. odebrał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. W dniu [...]br., na skutek złożonego w tym zakresie wniosku, otrzymał kserokopię zaskarżonej decyzji wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru - doręczenie subsydiarne. Postanowieniem z dnia [...] r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że w sprawie zachodzi negatywna przesłanka dopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym. Odwołanie zostało bowiem złożone od nieistniejącego w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, a to z powodu niewłaściwego doręczenia decyzji. Postanowienia i decyzje administracyjne rozpoczynają zaś swój byt prawny dopiero z chwilą doręczenia ich bądź ogłoszenia adresatowi. Z tym momentem wiąże ona organ, który ją wydał, a adresatowi wskazuje, w jaki sposób będzie wpływać na jego prawa lub obowiązki. Z przedłożonych organowi odwoławczemu akt sprawy wynika, iż decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nr [...], została w tym samym dniu nadana za pośrednictwem operatora pocztowego InPost. Jak z kolei wynika z dokonanych adnotacji na kopercie, przesyłka była dwukrotnie awizowana tj. w dniu [...] r. i [...] r. Pozostała niepodjęta. Jednakże na kopercie zawierającej decyzję widnieje adres: J. Z., ul. [...],[...]-[...] Z.. Cyfra "[...]" została napisana w miejscu innej cyfry i mocno pogrubiona. Umieszczony na kopercie adres skład orzekający Kolegium odczytuje jednoznacznie jako "ul. [...]". Natomiast strona niniejszego postępowania i jednocześnie pełnomocnik pozostałych osób J. Z. zamieszkuje pod adresem [...] i adres ten pozostaje niezmienny we wszystkich pismach dotyczących niniejszej sprawy i poprzednich. W świetle powyższego uznać należy, zdaniem Kolegium, iż przesyłka zawierająca skarżoną decyzję nie została skierowana na prawidłowy adres, a zatem nie można mówić o prawidłowym jej doręczeniu. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu I instancji nie została wprowadzona do obrotu prawnego, a tym samym termin do wniesienia odwołania nie zaczął jeszcze biec. Rozpatrzenie odwołania od "nieistniejącej" decyzji przez Kolegium byłoby rażącym naruszeniem prawa. Z oczywistych względów nie można zatem rozpatrywać wniosku strony o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, skoro termin do złożenia odwołania nie rozpoczął jeszcze biegu. Kolegium wskazało, że w zaistniałej sytuacji obowiązkiem organu I instancji jest doręczenie wskazanej powyżej decyzji, z dochowaniem zasad doręczania korespondencji określonych szczegółowo w Rozdziale 8 Działu I k.p.a. Pismem z dnia [...] r. J. Z. w imieniu własnym i jako pełnomocnik wskazanych wyżej osób wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wspólną skargę na postanowienie organu II instancji wnosząc o jego uchylenie, a także uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie art. 134 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a., które w konsekwencji pozbawiło ich możności należytej obrony ich praw. W uzasadnieniu wskazali, iż znany im jest pogląd, że w przypadku nieprawidłowego i wadliwego doręczenia decyzji nie zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego, co niesie ze sobą implikacje polegające na niemożności rozpatrzenia odwołania od "nieistniejącej decyzji", a także niemożności rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Niemniej jednak na gruncie niniejszej sprawy SKO winno sprawę ocenić indywidualnie. Kwintesencja opisywanej sprawy koncentruje się wokół stwierdzenia zawartego na stronie 4 uzasadnienia skarżonego postanowienia SKO "Decyzja nie doręczona stronie pozostaje poza obrotem prawnym i nie może wywoływać negatywnych skutków prawnych dla strony". W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., pomimo licznych jej uchybień podniesionych w odwołaniu znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy, takie skutki wywołała, stanowiła ona bowiem podstawę do przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji (nr. tyt. wykonawczego [...], Cz. nr [...] z dnia [...]r.), na skutek którego została wyegzekwowana z rachunku bankowego J. Z. kwota 3.533,03 zł. Dopiero wówczas, w dniu [...] r. skarżący dowiedzieli się o istnieniu decyzji. W dniu [...] r., na skutek złożonego w tym zakresie wniosku, J. Z. otrzymał kserokopię zaskarżonej decyzji (zapoznał się wówczas z jej treścią) wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, z którego wynika, iż zastosowano doręczenie subsydiarne. W dniu [...]r. złożył odwołanie od wzmiankowanej powyżej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, Zdaniem skarżących należy przyjąć, iż odwołanie jest dopuszczalne bowiem termin do jego złożenia winien być liczony od dnia [...] r. J. Z. wskazał nadto, że oprócz wadliwego adresu na kopercie przesyłającej mu przedmiotową decyzję, powodującego, że nie otrzymał w ogóle żadnego awiza, na załączonym zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak także adnotacji doręczyciela, gdzie w danym przypadku umieszczono zawiadomienie, brak jest również informacji, gdzie złożono przesyłkę. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym skarga musi zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, iż trafnie Kolegium w uzasadnieniu wydanego postanowienia wywodzi, że widniejący na kopercie, w której organ I instancji wysłał J. Z. przedmiotową decyzję, błąd w adresie, powodujący w konsekwencji, że nie wiadomo pod jakim adresem próbowano doręczyć przesyłkę i pod jakim ją awizowano powoduje, że przesyłki nie można uznać za doręczoną. Tym samym w wyniku tegoż wadliwego nadania i doręczenia przesyłki decyzja nie mogła wejść do obrotu prawnego. Słusznie zaś Kolegium konstatuje, że odwołanie od decyzji, która do obrotu nie weszła jest niedopuszczalne. Uszło jednak zapewne uwadze Kolegium, iż jak wynika z akt sprawy, a także podkreślają w odwołaniu i skardze skarżący, w dniu [...] J. Z., który w sprawie działał zarówno w imieniu własnym jak i jako pełnomocnik pozostałych skarżących, złożył w organie wniosek o wydanie mu dokumentacji odnoszącej się do sprawy nr [...] (tej samej zatem, w ramach której wydano inkryminowaną decyzję). Jak wynika z notatki służbowej z dnia [...] r. kserokopie wszystkich dokumentów zostały mu wydane, w tym, jak stwierdził skarżący, została mu przez organ wręczona decyzja z dnia [...] r. Fakt otrzymania dokumentów J. Z. potwierdził własnoręcznym podpisem. Rozważenia wymagało zatem czy w tej dacie w istocie decyzja nie została mu doręczona, doręczenie stosownie do art. 42 § 2 k.p.a. może bowiem nastąpić w lokalu organu administracji publicznej. Kolegium okoliczności tych nie zbadało i nie odniosło się do nich ani w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ani też w odpowiedzi na skargę. W konsekwencji zaskarżone postanowienie musi podlegać uchyleniu, a kwestia dopuszczalności wniesionego przez skarżących odwołania winna podlegać ponownej ocenie. Sąd podkreśla w tym miejscu, że choć doręczenie adresatowi kserokopii a nie oryginału decyzji niewątpliwie stanowi uchybienie procesowe (notabene obecne środki techniczne powodują, iż egzemplarze takie w istocie często są niemożliwe do odróżnienia), jednak ocena wagi tego uchybienia może zależeć od towarzyszących okoliczności faktycznych (np. tego czy została potwierdzona zgodność kserokopii z oryginałem, czy adresat przyznaje bądź wręcz twierdzi, że decyzję otrzymał i to on właśnie wnosi odwołanie kwestionując rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne itp.). Zasad prawidłowego doręczania rozstrzygnięć nie można bowiem wykładać w sposób pozbawiający adresata prawa do wniesienia odwołania od decyzji, która wywołała już daleko idące skutki w postaci wszczęcia i prowadzenia przeciwko niemu egzekucji. W ramach ponownego postępowania Kolegium rozważy wniesione odwołanie z uwzględnieniem uwag sformułowanych powyżej. Jednocześnie Sąd podkreśla, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem kwestionowanej przez skarżących decyzji w przedmiocie wymierzenia kar za zajęcie pasa drogowego.. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. .