II SA/Gl 522/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K., odszkodowania w wysokości 930 399,25 zł za udział w wysokości 1/2 części w prawie własności nieruchomości, położonych w Z., obrębach B. i K., wydzielonych pod pasy drogowe i poszerzenie pasów drogowych dróg gminnych, stanowiące działki o numerach ewidencyjnych: nr 1, nr 2, nr 3, nr 4, nr 5 (księga wieczysta nr [...]), nr 6, nr 7, nr 8, nr 9, nr 10, nr 11 (księga wieczysta nr [...]), nr 12, nr 13 (księga wieczysta nr [...]), nr 14 (księga wieczysta nr [...]). W uzasadnieniu podano, że zaistniały wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie syndykowi upadłości firmy "A" Sp. z o.o. odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako: u.g.n.). Od decyzji tej odwołanie Gmina Z., zarzucając naruszenie art. 98 ust. 1 u.g.n., art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 28 k.p.a., art. 128 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 130 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n., art. 134 ust. 1 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 16 k.p.a. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie decyzji Starosty [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu podano, że wiele istotnych okoliczności zostało całkowicie pominiętych w prowadzonym postępowaniu, a w szczególności Starosta nie rozważył skutków prawnych wywołanych przez decyzję podziałową z [...] r. (decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...]). Na gruncie tej decyzji możliwym było określenie działek wydzielonych pod drogi publiczne. Ponadto organ w żaden sposób nie odniósł się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu objętego podziałem geodezyjnym, nie przywołał przepisów ustawy o drogach publicznych, regulujących problematykę dróg publicznych, jak również pominął możliwość ich zaszeregowania według poszczególnych klas dróg publicznych, czym naruszył nie tylko przepisy postępowania określające obowiązki organów administracji publicznej z zakresu prowadzenia postępowania dowodowego i koniecznych elementów uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji, lecz również dopuścił się obrazy art. 8 i art. 11 k.p.a. W obszernych wywodach uzasadniano także tezę, iż organ I instancji nie dokonał należytej oceny sporządzonych operatów szacunkowych, przyjmując bezkrytycznie wynikające z nich ustalenia i wnioski. Wskazane wątpliwości w tym zakresie nie zostały w żaden sposób zbadane, zweryfikowane i wyjaśnione przez organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego, uchylono zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wskazano w uzasadnieniu, zasadnicze znaczenie przy ocenie zaskarżonej decyzji ma tryb, w którym dokonano wydzielenia przedmiotowych nieruchomości oraz skutek, jaki decyzja podziałowa z [...] r. wywołała. W ocenie organu odwoławczego, z decyzji ta została wydana na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...]) przedmiotowe działki przeznaczone zostały pod poszerzenie drogi gminnej. Plan określa jedynie przeznaczenie danej nieruchomości i wytycza kierunek zagospodarowania w gminie, a nie powoduje zmian własnościowych. Skutek taki musi być potwierdzony w stosownej decyzji podziałowej, wydanej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., co ma miejsce e tej sprawie. Nieruchomości te stały się własnością Gminy Z. Jednak wątpliwości Wojewody Śląskiego budzi kolejna decyzja (z dnia [...]), wydana w trybie art. 155 k.p.a., na mocy której zmieniono ww. decyzję podziałową z dnia [...] r. Art. 155 k.p.a. nie można stosować do uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie miał żadnego "luzu decyzyjnego", zaś przepisy art. 98 u.g.n. takiego luzu nie stwarzają. Nie mógł on wobec tego zmienić decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Kwestia przejęcia nieruchomości przez podmiot publiczny nie zależy od uznania organu, ale następuje z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja podziałowa staje się ostateczna. Z tych względów, Wojewoda Śląski uznał za konieczne zweryfikowanie decyzji z dnia [...] r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach. Wojewoda podkreślił, że Starosta w pierwszej kolejności winien podjąć kroki w celu weryfikacji prawidłowości decyzji, w oparciu o którą wnioskodawczyni wywodzi swoje roszczenie do odszkodowania. Ustalenie bowiem prawidłowości jej wydania ma kluczowe znaczenie w sprawie. Organ II instancji ponadto zobowiązał Starostę do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz wskazał, że Starosta powinien wziąć pod uwagę, że wnioskodawcy wydania decyzji podziałowej – E. i R. J. oraz K. S., w trakcie rokowań ustalili wysokość odszkodowania w kwocie 500 zł i nie wystąpili do Starosty ze stosownym wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wydzielone na ich wniosek nieruchomości; Starosta w ogóle pominął tę kwestię i nie ustosunkował się do niej. Sprzeciw od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r., wniosła "A" Sp. z o.o., działającą przez pełnomocnika – radcę prawnego. Decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie Spółki, nietrafne są twierdzenia Wojewody Śląskiego dotyczące weryfikacji decyzji podziałowej z dnia [...] r. oraz zmieniającej ją decyzji z dnia [...] r. Starosta [...] zweryfikował obie decyzje i przyjął, że decyzja podziałowa jest wadliwa i nie niesie skutków prawnorzeczowych w postaci przejścia własności nieruchomości, natomiast skutki takie niesie decyzja z dnia [...] r. Stanowisko takie Starosta [...] zajął w piśmie z dnia [...] r. oraz w piśmie z dnia [...] r., stanowiącym odpowiedź na zarzuty wniesione przez Wójta Gminy Z. podczas rozprawy. Nie ma ponadto konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, bowiem w trakcie postępowania już taką przeprowadzono w dniu [...] r. Wszystkie okoliczności faktyczne zostały ustalone, stąd nie zachodziła podstawa do wydania decyzji kasacyjnej. Skoro organ II instancji nie zgodził się co do oceny prawnej dokonanej przez Starostę, powinien był wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw (z dni [...] r.), Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie. W ocenie tego organu, w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącej, doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Pismem procesowym z dnia 10 lipca 2018 r., pełnomocnik poinformował, że z dniem 10 kwietnia 2017 r. "A" sp. z o.o. z siedzibą w K. zmieniła nazwę na "A" spółka z o.o. z siedzibą w R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Przedmiotem rozpoznania Sądu jest nowy środek zaskarżenia, różniący się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem, najogólniej rzecz ujmując, inaczej niż w przypadku skargi granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej wywołanej sprzeciwem, będą istotnie zawężone do ustalenia dwu zasadniczych kwestii, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a.: czy postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n., za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle tego przepisu ustalenie odszkodowania z tytułu przejścia na rzecz określonych podmiotów działek gruntu wydzielonych, na mocy decyzji podziałowej, pod drogi publiczne następuje w drodze decyzji administracyjnej, i ile nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania w drodze umowy. Odszkodowanie to przyznawane jest właścicielowi, aktualnemu w dacie wydzielenia. Tytułem do ustalenia i wypłaty odszkodowania jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział lub prawomocne orzeczenie o podziale (wyr. NSA z dnia 23 stycznia 2018 r. I OSK 1809/17, CBOSA) W ocenie Sądu, wbrew zarzutom podnoszonym w sprzeciwie, w świetle przytoczonej wyżej materialnoprawnej podstawy decyzji odszkodowawczej, zachodziły pełne podstawy do skasowania decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z tego względu, że dwie zasadnicze okoliczności nie zostały prawidłowo ustalone przez Starostę [...]. Chodzi o wskazanie podmiotu uprawnionego do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za nieruchomości zajęte pod drogę publiczną oraz to, czy odszkodowanie temu (takiemu) podmiotowi (prawidłowo ustalonemu) w ogóle przysługuje.. W pierwszym rzędzie wyjaśnienia wymaga druga z tych kwestii, zaważywszy zwłaszcza na informacje o umowie, zawartej z ówczesnymi właścicielami w trakcie prowadzonych rokowań, na mocy której ustalono wysokość odszkodowania. Dopiero ustalenia poczynione w tym zakresie pozwolą na podjęcie kolejnych czynności wyjaśniających. Jeśli rzeczywiście strony uzgodniły wysokość odszkodowania w tenże sposób, to sprawa decyzyjnego ustalania odszkodowania staje się bezprzedmiotowa. Natomiast w przypadku braku takiego uzgodnienia (umowy) ocenie będzie wymagało to czy w jaki sposób roszczenia odszkodowawcze mogły zostać przeniesione na adresata decyzji Starosty [...] z [...] r. W tym kontekście wymaga rozważenia kwestia znaczenia dla ustalenia adresata (uprawnionego) decyzja Starosty z dnia [...], wydana w trybie art. 155 k.p.a., zmieniająca decyzję podziałową z dnia [...] r. W tym stanie rzeczy Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 152a § 2 p.p.s.a.