II SA/Gl 522/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 49b ust.1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) nakazał A. G. (dalej strona lub skarżąca) rozbiórkę rozbudowanej w 2005 r. części obiektu budowlanego - zlokalizowanego na działce nr 1 na terenie ROD "A" przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono argumentację przemawiającą za takim rozstrzygnięciem, w szczególności podkreślono wysokość przedmiotowej budowli, która uniemożliwia jej legalizację. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podkreśliła, że w ramach prowadzonego postępowania nie ustalono stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Nadto strona oświadczyła, że przystąpi do prac zmierzających do obniżenia wysokości altany, tak aby spełniała obowiązujące wymogi. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane i organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności zbadać, czy zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu, a dopiero w drugiej kolejności nakazać rozbiórkę danego budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202) nakazał stronie rozbiórkę rozbudowanej w 2006 r. części obiektu budowlanego - zlokalizowanego na działce nr 1 na terenie ROD "A" przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono argumentację przemawiającą za takim rozstrzygnięciem, w szczególności podkreślono, że przedmiotowa altana nie spełnia wymogów co do jej wysokości i wielkości. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podkreśliła, że przekroczenia wysokości altany i jej powierzchni nie są duże i nie powinny powodować narażania jej na koszty związane z dostosowaniem altany do stanu zgodnego z przepisami prawa. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w sprawie winien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane i organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności zbadać, czy zachodzą możliwości dostosowania przedmiotowej altany do wymogów wynikających z przepisów prawa, nadto organ ten dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie zbadał, czy sporna altana posadowiona jest zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi i w ramach ponownego postępowania nakazano te okoliczność rozważyć. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) nakazał stronie rozbiórkę rozbudowanej w 2006 r. części obiektu budowlanego - zlokalizowanego na działce nr 1 na terenie ROD "A" przy ul. [...] w D. W uzasadnieniu decyzji organ przybliżył stan faktyczny sprawy, a w szczególności dokonał dokładnego opisu spornego obiektu budowlanego, jak również dokonał oceny działań strony w latach siedemdziesiątych XX wieku. W dalszej części uzasadnienia odniesiono się do stanu faktycznego związanego z przeprowadzoną rozbudową przywoływanego obiektu dokonaną w latach 2006 - 2008. Podkreślono, że rozbudowa ta nie odbyła się w oparciu o stosowne pozwolenie na budowę. Następnie przywołano regulacje prawne dotyczące lokowania na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych altan i przedstawiono działania podejmowane względem inwestycji zrealizowanej przez stronę. Przywołano regulacje prawne umożliwiające legalizację samowoli budowlanej i stwierdzono, że w rozpoznawanej sprawie takie możliwości nie występują. W tym zakresie odwołano się do licznych orzeczeń sądów administracyjnych. W konkluzji stwierdzono, że z uwagi na brak występowania przesłanek pozwalających na legalizację samowolnie postawionej altany wydanie przedmiotowej decyzji było niezbędne. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podkreśliła, że w ramach prowadzonego postępowania nie ustalono prawidłowej powierzchni altany i jej wysokości, a także odległości od sąsiedniej nieruchomości. W odwołaniu tym strona podniosła, że altanę rozbudowała po przejściu na emeryturę i po uzyskaniu wymaganej zgody ze strony Zarządu Ogrodu Działkowego "A" I i II, jak również dysponuje pisemną zgodą sąsiada. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania z przybliżeniem zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania wskazano na stan normatywny mający w rozpoznawanej sprawie zastosowanie i stwierdzono, że stosuje się przepisy prawa budowlanego sprzed nowelizacji, która miała miejsce 13 lutego 2020 r. Następnie przywołano treść art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zamieszczono stwierdzenie, że okolicznością bezsporną jest rozbudowa przedmiotowej altany bez legitymowania się stosownym pozwoleniem na budowę. W dalszej kolejności organ ten przybliżył działania organów nadzoru budowlanego po stwierdzeniu samowoli budowlanej i występującego wówczas obowiązku podjęcia działań zmierzających do legalizacji takiej samowoli. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał treść stosownych regulacji prawnych oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył czas, w którym dokonana została rozbudowa spornej altany, jak również unormowania prawne, które w tym okresie obowiązywały i jakie nakładały na inwestorów obowiązki. Następnie wskazany organ zaznaczył, iż przedmiotem prowadzonego postępowania jest rozbudowa altanki działkowej o wysokości części rozbudowanej ponad 5 m (część ta ma dach stromy), a inwestorem jest strona. W dalszej kolejności przybliżono zasady, w oparciu o które dokonuje się oceny wykonanych robót budowlanych oraz możliwości legalizacji tych robót. W następstwie przeprowadzonej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej altany organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na lokalizację altany w odległości 1 m od granicy działki, w sytuacji, gdy z obowiązujących regulacji prawnych wynika, że ma to być minimum 3 m, nie jest możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej. W końcowej części uzasadnienia organ ten stwierdził, że argumenty podnoszone przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokata L. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie postanowień prawa materialnego, a to art. 48 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji kiedy przepis ten w sprawie tej nie ma zastosowania, zaś § 44 ust. 5 regulaminu ROD uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców z 1 października 2015 r. nie jest przepisem o charakterze techniczno-budowlanym, ponieważ nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. W motywach skargi podkreślono, że art. 48 Prawa budowlanego ma zastosowanie do budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto wskazano, że przepisy wprowadzone w życie w 2013 r. i 2015 r. stanowią, że budowa altan działkowych i obiektów gospodarczych nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia, przy czym za altanę uznaje się obiekt do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Skoro tak, to w rozpoznawanej sprawie do wzniesienia altany nie wymaga się ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ani dokonania zgłoszenia, tym samym w sprawie tej nie ma zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części skargi pełnomocnik skarżącej przedstawił mechanizmy legalizacji samowolnie postawionych obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wystąpił o oddalenie skargi przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywoływanej ustawy, tejże kontroli legalności Sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami, wnioskami i powołaną podstawą prawną. W ramach rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności przyjdzie odwołać się do stanu faktycznego występującego w sprawie, albowiem będzie on determinował stan prawny, który będzie musiał być zastosowany. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa altana budowana była w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, a następnie w latach 2006 - 2008 została rozbudowana do obecnej postaci. Pierwotna część altany mieściła się w wymiarach 5,30 m x 4,20 m, z kolei rozbudowana we wskazanych latach część jest o wymiarach 3, 00 m x 4,20 m i wysokości 5, 5 m z dachem płaskim, całość ma powierzchnię 34,86 m². Z uwagi na brak stałego podłączenia do mediów oraz brak ogrzewania, a zatem nie jest to obiekt przystosowany do stałego zamieszkiwania w nim ludzi. Podkreślenia wymaga to, że z uwagi na swój charakter budowa pierwotnej części obiektu zgodna jest z ówcześnie obowiązującymi przepisami i okoliczność ta nie stanowi przedmiotu sporu między skarżącą a organami administracji publicznej. Bezsporne jest także i to, że rozbudowa przedmiotowej altany odbyła się bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W świetle poczynionych ustaleń odwołać należy się do tych przepisów ustawy Prawo budowlane, które w niniejszej sprawie mogą być wykorzystane i zastosowane. Z uwagi na fakt, że rozbudowa altany dokonana została, jak oświadczyła to skarżąca w 2005 roku, zatem w kontekście stanu normatywnego odwołać się należy do regulacji z tego okresu. Stosownie do brzmienia ustawy Prawo budowlane z 2005 r., zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 nie wymagała pozwolenia na budowę budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z kolei po myśli art. 30 ust. 1 pkt 2 wskazanej powyżej ustawy, dla budowy takiej wymagane było zgłoszenie. Zgodnie z art. 48 przywoływanej ustawy właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa powyżej jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak również nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Według natomiast art. 49 ust. 1 przedmiotowej ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Zauważenia wymaga fakt, że organ odwoławczy rozpoznawał przedmiotową sprawę po raz trzeci i uwagę swoją skupił na tym, czy posadowienie spornej altany jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Okoliczność taka wynikła ze wskazań zawartych w uzasadnieniu drugiej z wydawanych przez ten organ decyzji. W tym kontekście przyjdzie odwołać się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie lokalizacji spornej nieruchomości. Stosownie do postanowień tego planu przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w D. z [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr [...], poz. [...]) unormowano w § 29 pewne kwestie dotyczące ogrodów działkowych i wskazano, że budynki zlokalizowane na tych terenach mogą mieć maksymalną wysokość 5 m, nadto unormowano kształt dachów jako płaski lub dwuspadowy, symetryczny o maksymalnym kącie nachylenia 30°. W świetle powyższego można stwierdzić, że w omawianym zakresie planista gminny wprowadził ograniczenia jedynie co do wysokości budynków stawianych na terenach ogródków działkowych. Oznacza to, że organ ten nie wypowiadał się w kwestii dotyczącej tego jak mają być posadowione. Okoliczność ta została unormowana w regulaminie Rodzinnych Ogrodów Działkowych uchwalonym przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców z 1 października 2015 r. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej podniósł, że § 44 ust. 5 regulaminu Rodzinnych Ogrodów Działkowych, uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców z 1 października 2015 r. nie jest przepisem o charakterze techniczno-budowlanym, ponieważ nie jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Tak sformułowany zarzut należy uwzględnić. Wynika to z tego, że w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego zamieszczonym w art. 87 Konstytucji RP wskazano Konstytucję, umowy międzynarodowe ratyfikowane w prawem przewidziany sposób, ustawy, rozporządzenia i akty prawa miejscowego. Przywoływany tu regulamin nie przynależy do żadnej z wymienionych kategorii źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym nie może leżeć u podstaw działań organu administracji publicznej. Akt ten jest przepisem funkcjonującym w ramach podmiotu, który go przyjął i stosowne władze tegoż podmiotu w swojej działalności mogą do niego się odwoływać, natomiast organy administracji publicznej w tym zakresie takiej możliwości nie posiadają i z ich perspektywy dokument taki nie istnieje, a tym samym nie może on stanowić podstawy podejmowanych rozstrzygnięć. Przywoływany tu dokument mógł być wykorzystany na etapie ubiegania się przez skarżącą do organów Rodzinnego Ogrodu Działkowców "A" w D. o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, natomiast na obecnym etapie regulacja ta już nie może być stosowana, albowiem nie legitymuje się przymiotem przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a tylko taki przepis w demokratycznym państwie prawa może być stosowany i leżeć u podstaw wydawanych decyzji administracyjnych. W konsekwencji argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być podzielona. Powyższe ustalenie pozwala stwierdzić, że wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu dostrzec należy, że w uzasadnieniu drugiej decyzji organu odwoławczego, wydanej w ramach prowadzonego postępowania organ ten wskazał, aby organ pierwszej instancji rozważył możliwość dokonania w obiekcie skarżącej takich zmian, które pozwolą doprowadzić ten obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wskazania takie wynikały z tego, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącym środkiem prawnym zmierzającym do zapewnienia zgodności z prawem stanu obiektów budowlanych. Z tego powodu organ administracji publicznej winien kierując się zasadą proporcjonalności, sformułowaną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, mieć w polu widzenia wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych i zakresu działań, które należy podjąć, aby stan faktyczny spornej altany odpowiadał stanom normatywnym. Organ pierwszej instancji i następnie organ odwoławczy skupili swoją uwagę na lokalizacji spornej altany, a pominęli kwestie związane z pierwszym wskazaniem zamieszczonym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z [...] r. Powyższe naruszenie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji w polu widzenia należy mieć treść art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073), zgodnie z którym, gdy jest mowa o altanie działkowej, to należy przez to rozumieć wolnostojący budynek rekreacyjno-wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m² oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m². Przywołana regulacja ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, ponieważ określa maksymalną powierzchnię budynku wybudowanego na działce leżącej w rodzinnym ogrodzie działkowym. Ma ona znaczenie także dla organów administracji publicznej, które w następstwie tego orzeczenia będą musiały ponownie zmierzyć się z istotą przedmiotowego postępowania. W ramach tego postępowania organy te będą miały w polu widzenia wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia i treść obowiązujących przepisów prawa powszechnie obowiązującego. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 200 w związku z art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego, stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. mr