II SA/Gl 523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi H. G., B. G., W. J., B. M., J. O. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Rozpoznając wniosek Prezesa Zarządu [...] w C. Sp. z o.o. z dnia [...] r., Burmistrz Miasta C. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy na rzecz [...] w C. Sp. z o.o. dla budowy budynku zamieszkania zbiorowego z lokalami socjalnymi, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w obrębie [...] w C. przy ulicy [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 53 ust. 4, art. 54 w związku z art. art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z odrębnych przepisów, gdzie uwzględniono wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki i wymagania ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Określono usytuowanie budynku z nieprzekraczalną linią zabudowy, jego szerokość, wysokość oraz powierzchnię zabudowy, ilość kondygnacji naziemnych oraz geometrię dachu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji możliwe było w związku ze spełnieniem warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja ta stała się ostateczną w dniu [...] r. W dniu [...] r. H. i B. G. złożyli do Burmistrza C. pismo żądające wznowienia postępowania administracyjnego, które zostało zakończone jego decyzją z dnia [...] r. ustalającą warunki dla inwestycji "budowa budynku zamieszkania zbiorowego z lokalami socjalnymi" przy ulicy [...] w C. Wskazując, że są właścicielami działki nr [...] zlokalizowanej przy ulicy [...], przylegającej bezpośrednio do działki nr [...] przeznaczonej pod inwestycję, podnieśli, iż nie brali udziału w przedmiotowym postępowaniu i zostali całkowicie pozbawienia możliwości zaprezentowania swego stanowiska w sprawie. Zakwestionowali, aby w przypadku planowanej inwestycji spełnione były łącznie przesłanki wymienione w art. 61 ustawy. Dodali, że rozpatrujący sprawę organ nie wziął pod uwagę wielu istotnych okoliczności, m.in. iż teren planowanej zabudowy to teren spokojnego osiedla domów jedno- lub dwukondygnacyjnych, w przeważającej większości jednorodzinnych, działka przeznaczona pod przedmiotową inwestycję była placem zabaw istniejącym od [...] r.. Podkreślili, że teren spokojnego osiedla stopniowo jest zakłócany poprzez nowe nieprzemyślane inwestycje i w ten sposób obserwują postępującą dewastację zabudowy dotychczasowego osiedla "[...]". Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C., działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 147 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonym jego decyzją nr [...] z dnia [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego z lokalami socjalnymi na działkach nr [...] i nr [...] w C. przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu wymaga ustalenia, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Zgodnie zaś z przyjętą linią orzeczniczą (uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego VI SA 13/95 z dnia 25 września 1995 r.) stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, do których nie należą wnioskodawcy. W wyniku wniesionego przez H. i B. G. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję Burmistrza C. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, przywołując w podstawie prawnej art., 138 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w przypadku, kiedy strona powołuje się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego można odmówić wznowienia postępowania tylko w przypadku, gdy jest jednoznacznie stwierdzone, że wniosek taki nie pochodzi od strony postępowania, co nie mam miejsca w rozpatrywanej sprawie, gdyż nie zostało ustalone czy wnioskodawcom przysługuje charakter strony postępowania. Tymczasem Burmistrz C. nie wydał stosownego postanowienia o wznowieniu postępowania i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy i w takim nie wyjaśnionym stanie faktycznym wydał kwestionowaną decyzję. Dlatego też dla przeprowadzenia takiego postępowania niezbędne jest orzeczenie jak w sentencji. Postanowieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta C. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej swoją decyzją ostateczną nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego z mieszkaniami socjalnymi w C. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 151 §1 i art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił uchylenia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego. W obszernym uzasadnieniu wskazał, iż wnioskujący o wznowienie postępowania państwo G., podający iż nie z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla budynku zamieszkania zbiorowego, są właścicielami działki nr [...], która nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, pozostając od niej w odległości ok. 8 m. i oddzielona drogą publiczną- ulicą [...]. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, iż wydając kwestionowaną decyzję Burmistrz nie uwzględnił zasady dobrego sąsiedztwa stwierdził, że jest on nieprawdziwy. Wyjaśnił, iż teren inwestycji, którego decyzja dotyczy posiada dostęp do drogi publicznej – do ulicy [...]. Kontynuacja w zakresie funkcji zabudowy dostępnej z tej samej drogi dotyczy zabudowy ulicy [...] budynkami – Hotelu [...] –[...] nr [...] i budynku wielorodzinnego – [...] nr[...]. Nie można także uwzględnić zarzutu zwiększonej uciążliwości związanych z hałasem i bezpieczeństwem na drodze, gdyż teren planowanej zabudowy zalicza się terenów zabudowy mieszkaniowej, podobnie jak istniejąca zabudowa w sąsiednim terenie. Uwzględnione zostały także parametry i wskaźniki w zakresie udziału powierzchni zabudowy do powierzchni terenu i udziału powierzchni biologicznie czynnej, stąd też nie można podzielić argumentu naruszenia równowagi przyrodniczej. Uznając, że wnioskodawcy H. i B. G. nie wskazali przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dałoby podstawę do uznania ich za stronę postępowania w przedmiocie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, organ orzekł jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. i B. G. oraz W. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uzupełniło dotychczasowe postępowanie dowodowe w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie po jego analizie decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołano art. 138 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu odwołujących, iż nie z własnej winy nie brali udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r., wyjaśniło, że mając na względzie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być nie tylko inwestor – wnioskodawca, ale także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, o ile wykażą swój interes prawny, który wynika z konkretnego przepisu prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji słusznie podkreślił, iż nieruchomość odwołujących się nie graniczy bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Stwierdził jednocześnie, iż zgodnie z wnioskiem w sprawie warunków zabudowy granice oddziaływania inwestycji zgodne są z liniami rozgraniczającymi obszar przedmiotowego zamierzenia, a tym samym odwołującym nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, które to stanowisko w pełni podzielił organ odwoławczy. Odnosząc się do podnoszonej w sprawie zasady dobrego sąsiedztwa organ odwoławczy po uzupełnieniu postępowania dowodowego dokonał merytorycznej oceny kwestionowanej decyzji, nie stwierdzając naruszenia obowiązujących w tym zakresie przepisów. Wskazując na fakt, iż za front działki należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, a w sprawie jednoznacznie określono, że wjazd ten odbywa się od ulicy [...] przez działkę [...]. Zatem wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność dostosowania nowej zabudowy do zabudowy dotychczasowej, jej cech, parametrów i wskaźników odnosić się musi do ulicy [...] i kontynuacji dotychczasowej jej funkcji, linii zabudowy, intensywności itp. W tym zakresie Burmistrz Miasta C. prawidłowo przyjął, że dla planowanej inwestycji budynku zamieszkania zbiorowego z mieszkaniami socjalnymi odniesienie przestrzenne stanowią dostępne z tej ulicy hotel [...] (na działce [...]) oraz budynek mieszkalny wielorodzinny na działce [...]. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie odwołującym się nie przysługuje przymiot strony, spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa a w decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, dlatego orzeczono jak w sentencji decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli mieszkańcy osiedla "[...]" – H. i B. G., W. J., B. M., J. O. i J. S., wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając argumenty podnoszone w odwołaniach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Kolegium dodało, że w skardze skarżący wyraźnie wskazali, że dotyczy ona decyzji z dnia [...] r., która to decyzja wydana została w następstwie rozpatrzenia odwołania wyłącznie H. i B. G. Natomiast w przypadku pozostałych skarżących wydane zostały odrębne decyzje związane z odrębnością postępowań oraz odrębnymi odwołaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, albowiem została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia art. 145 § 1 i art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji było zagadnienie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną Burmistrza Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy na rzecz [...] Sp. z o.o. w C. dla budowy budynku zamieszkania zbiorowego z lokalami socjalnymi na działkach [...] i [...] w obrębie [...] w C. przy ulicy [...]. Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art.145 do art. 153) dotyczącymi wznowienia postępowania. Przeprowadzone postępowanie wznowieniowe może zaś doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1,) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2), ewentualnie stwierdzenia, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). W rozpatrywanej sprawie strony skarżące wskazywały jako przesłankę wznowieniową okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu, podkreślając, że jako strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na działce [...] i [...] budowy budynku zamieszkania zbiorowego, nie brały w nim udziału i nie mogły przedstawić swych racji przed wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia [...] r. Przyznać należy, że w stosunku do skarżących H. i B. G., ustalono, gdzie mieści się ich działka i czy można uznać ich za stronę postępowania. Wobec faktu, iż działka nr [...], będąca ich własnością mieści się przy ulicy [...], która to ulica, choć o nieustalonym stanie prawnym, to jednak oddziela działkę tych skarżących od terenu planowanej inwestycji, uznano, że tym samym nie można im przyznać przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że w podobnej sytuacji znajduje się skarżący W. J., właściciel działki nr [...], położonej przy ulicy [...] także w odległości około 8 m. od terenu przeznaczonego pod inwestycję. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wniesiona została jednak także przez B. M., J. O. i J. S. Z akt sprawy nie wynika, których działek są oni właścicielami i czy można przyznać im przymiot stron tego postępowania. Dlatego też Sąd w terminie publikacyjnym skierował do tych skarżących wezwanie o wykazanie interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżonej decyzji poprzez wskazanie, których sąsiednich nieruchomości są właścicielami lub wieczystymi użytkownikami. W wyznaczonym terminie, odpowiedzi udzielił tylko skarżący B. M., podając, iż jest współwłaścicielem nieruchomości nr [...]. Jak wynika z dołączonych do akt sprawy opracowań mapowych – działka nr [...] rogiem przylega bezpośrednio do terenu objętego planowaną inwestycją, Nie może więc w tym przypadku być wątpliwości, że B. M. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Nawet bowiem jeśli podzielić stanowisko organów w zakresie merytorycznej oceny decyzji, czyli nawet gdyby przyjąć, że zaskarżona decyzja jest merytorycznie zgodna z obowiązującym prawem, a w szczególności podnoszonym art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – m.in. zasadą dobrego sąsiedztwa, to jednak uwzględniając poniesione uchybienie proceduralne – brak udziału strony w postępowaniu – zgodnie z art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zapaść decyzja o odmiennej treści niż decyzja zaskarżona. Zgodnie z tym przepisem, kiedy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, a więc także wtedy, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (§ 2 tego artykułu) stwierdza się wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Dodatkowo wypada podnieść, że na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób odnieść się skargi pozostałych dwóch skarżących J. O. i J. S., gdyż nie wiadomo jak usytuowane są ich działki względem terenu objętego planowaną inwestycją. Wypada podkreślić, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dokument pozwalający na zweryfikowanie stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy planowanej inwestycji, nie ma bowiem żadnego wypisu z ewidencji gruntów wskazującego na właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tych warunkach trudno ocenić zasadność skargi pozostałych skarżących. Przyjdzie także zauważyć, iż wyjaśnienia wymaga sprawa wskazana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, informująca, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] r. wydana została w następstwie odwołania wyłącznie H. i B. G., natomiast w stosunku do pozostałych skarżących wydane zostały odrębne decyzje w wyniku odrębnych postępowań przed Burmistrzem Miasta C. i odrębnych odwołań. Z kolei Burmistrz Miasta C. w piśmie przewodnim z dnia [...] r. przekazującym odwołania do Kolegium w B. wymienia 9 osób, które złożyły odwołania od jego decyzji z dnia [...] r. W tych stanie sprawie podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego tym zakresie jest ustalenie wszystkich istotnych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.