II SA/Gl 524/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 14, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24, art. 25, art. 26, art. 28, art. 32 ust. 1 d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z poźn. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r. poz. 1497), oraz art. 41, art. 104, art. 110, art. 127 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a."), przyznał S. S. (dalej: "skarżąca") zasiłek rodzinny na rzecz córki D. L. (ur. [...] r.), w kwocie 124 zł. miesięcznie na okres od 1 listopada 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r., oraz w kwocie 135 zł. miesięcznie na okres od 1 maja 2019 r. do 31 października 2019 r., a także dodatek do zasiłku rodzinnego jednorazowo w kwocie 100 zł. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 1, 2, 11, 24, art. 4, art. 5, art. 6, art. 8, art. 20 ust. 2 i 3, art. 24. art. 25, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (D z. U. z 2018 r. poz. 2220), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz.U. z 2018 r. poz. 1497) oraz art. 41, art. 104, art. 110, art. 127, art. 127a i art. 163 k.p.a., uchylił z dniem [...] r. decyzję własną opisaną powyżej z dnia [...] r., przyznającą skarżącej zasiłek rodzinny oraz dodatek do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w toku postępowania administracyjnego wystąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny skarżącej z uwagi na podjęcie przez nią zatrudnienia w dniu [...] września 2018 r. Z tego powodu dochód na osobę w rodzinie wyniósł 2 833,01 zł. i przekroczył kryterium dochodowe, tj. kwotę 674 zł., pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny (1 348,00- zł.) o kwotę wyższą, niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który ustalane jest prawo do tych świadczeń, dlatego świadczenia rodzinne nie przysługują skarżącej od miesiąca listopada 2018 r. W odwołaniu z dnia 28 grudnia 2018 r. skarżąca podała, że podjęła pracę na pełen etat z dniem [...] września 2018 r., jednak w dniu [...] października 2018 r. etat ten został zmniejszony do ½ wymiaru czasu pracy. Z tego powodu prosiła o ponowną weryfikację uzyskiwanych przez nią dochodów. Nadmieniła, że nie miała możliwości przedstawienia dokumentów po zmniejszeniu etatu. W załączeniu do odwołania przedłożyła informację o warunkach zatrudnienia, umowę o pracę, aneks, zaświadczenie o wysokości dochodów w miesiącu listopadzie 2018 r. (k. 61 akt administracyjnych). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podało, że skarżąca nie działała zgodnie z pouczeniem ujętym w decyzji z dnia [...] r., przyznającej jej świadczenia rodzinne i nie poinformowała organu o wystąpieniu zmian mających na wpływ na prawo do tych świadczeń. Organ pierwszej instancji powziął tą wiadomość z urzędu i samodzielnie podjął działania zmierzające do ustalenia wysokości dochodu osiągniętego przez skarżącą za miesiąc październik 2018 r. Z załączonych do odwołania dokumentów wynika, że dopiero od dnia [...] grudnia 2018 r. skarżąca podjęła prace na ½ etatu w "A." w G.. W świetle obowiązujących przepisów, fakt ten pozostaje bez znaczenia, gdyż skarżąca nadal jest zatrudniona i osiąga dochód. Ponadto, istnieje sprzeczność pomiędzy aneksem z dnia [...] października 2018 r. do umowy o pracę zawartej w dniu [...] września 2018 r., a umową o pracę zawartą w dniu [...] grudnia 2018 r., która polega na tym, że w aneksie wymiar czasu pracy na 1/2 etatu obowiązywał od dnia [...] listopada 2018 r., natomiast w umowie określono ten termin od dnia [...] grudnia 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, bez znaczenia dla rozpoznania sprawy pozostały dołączone przez skarżącą do odwołania zaświadczenia o wysokości osiągniętych dochodów za miesiąc listopad 2018 r. w kwocie 907,18 zł. ("A." w G.) oraz w kwocie 600 zł. ("B." W. S.). Obniżenie wymiaru czasu pracy, jak również zmniejszenie kwoty osiąganego dochodu nie stanowi w rozumieniu art. 2 pkt 24 ppkt c) ustawy utraty dochodu, bowiem skarżąca jest nadal zatrudniona. Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i wstrzymania jej wykonania, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasady zaufania do organów Państwa poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu i nie przeprowadzenie całościowej analizy akt sprawy. Jej zdaniem, organ ani nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ani też nie ocenił go, czym naruszył art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że zmniejszenie wymiaru etatu i czasu pracy połączone z tym obniżenie wynagrodzenia, nie stanowi utraty dochodu w rozumieniu tej ustawy. Organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji dokonały błędnych wyliczeń poprzestając jedynie na obliczeniu dochodu za miesiąc październik 2018 r. Nadto, organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego umowa o pracę z dnia [...] września 2019 r. pozostaje w sprzeczności z aneksem z dnia [...] października 2018 r. oraz kolejną umową z dnia [...] grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 524/19, oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 20 akt sądowoadministracyjnych). Na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. skarżąca podniosła, że jej zdaniem w sprawie nastąpiła utrata części etatu i w związku z tym zmiana wysokości wynagrodzenia będąca faktycznie utratą części dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. W rozpoznawanej sprawie istotna kwestią jest prawidłowość wyliczenia przez organy administracji publicznej wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Wyjaśnienie tej okoliczności jest niezbędne dla ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (D z. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa"). Kryterium to w przypadku rodziny skarżącej wynosi 674 zł. i wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych w dniu [...] sierpnia 2018 r., a więc na okres zasiłkowy 2018/2019. Zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy okresem zasiłkowym jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Po myśli art. 3 pkt 2 i 2a przedmiotowej ustawy dochód rodziny stanowi sumę przeciętnego miesięcznego dochodu członka rodziny osiągniętego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 i 4b. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że w niniejszej sprawie rokiem poprzedzającym okres zasiłkowy, z którego oblicza się dochód rodziny skarżącej jest rok 2017. Przyjdzie zauważyć, że stosownie do regulacji zawartych w art. 5 ust. 4 i 4b ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidziana została możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegającą na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Stosownie do art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy pojęcie utraty dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. w skutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1728/17 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS") "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu. Z tego powodu nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów. Stanowisko to zostało wyrażone na tle regulacji ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, które są zbieżne z regulacjami omawianej ustawy o świadczeniach rodzinnych, zatem możliwe do wykorzystania w ramach obecnie rozpatrywanej skargi. Zmiana wysokości wynagrodzenia, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być zatem odczytywana jako utrata dochodu w rozumieniu art. 3 ust. 23 lit. c) ustawy, takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, czyli zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. W myśl art. 5 ust. 4b ustawy w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ten ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wyrażona w tym przepisie zasada kontynuacji została sformułowana w sposób pozwalający na powiększenie dochodu kwalifikowanego jako dochód uzyskany jedynie w przypadku uzyskiwania tego dochodu przez cały okres, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Trzeba mieć również na uwadze okoliczność, iż ustawodawca w dniu 1 kwietnia 2016 r. mocą art. 41 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195) zmienił treść tego przepisu w ten sposób, że odstąpił od kwalifikowania jako dochodu uzyskanego dochodu, który spełnia tylko wymóg uzyskiwania w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Od tej daty rozumienie zasady kontynuacji musi ulec zmianie. Prawodawca odstąpił od jej łączenia z uzyskiwaniem dochodu w dniu ustalania prawa do świadczeń, nakazał uznawać tę zasadę za spełnioną jedynie w przypadku uzyskiwania dochodu przez cały okres, na który ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie dokonana przez organ odwoławczy niewłaściwa wykładnia art. 5 ust. 4 w związku z art. 3 pkt 23 lit. c) , art. 5 ust. 4c i ust. 4b ustawy, skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącej, co miało znaczenie dla rozstrzygnięcia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy zbada przesłanki przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa. W tym stanie sprawy, Sąd, uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i orzekł, jak w sentencji.