II SA/Gl 524/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego rekompensującego utracone wynagrodzenie z tytułu ćwiczeń wojskowych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., [...], wydaną z upoważnienia Burmistrz P., na podstawie m. in. art. 119a ust. 1-3 i 5-6 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 372 ze zm. – dalej u.p.o.o.) i § 5, 7, 12 i 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 881, dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku K. M. (dalej: strona, skarżący), postanowił: 1) przyznać od dnia 7 października [...] r. do dnia 17 października [...] r. żołnierzowi rezerwy K. M. świadczenie rekompensujące za odbyte 11 dni ćwiczeń wojskowych w kwocie 73,36 zł; 2) nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wskazano, że strona odbyła ćwiczenia wojskowe jako żołnierz rezerwy w dniach od 7 października [...] r. do dnia 17 października [...] r. i z tego tytułu otrzymał uposażenie w wysokości 1.288,54 zł. Natomiast Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania zaświadczenia o wysokości dochodu za miesiąc wrzesień 2020 r. z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego. W tej sytuacji organ do wyliczenia wysokości dochodu uzyskiwanego przez żołnierza z prowadzonej dzielności gospodarczej zastosował § 7 ww. rozporządzenia i wyliczył, że kwota utraconego wynagrodzenia za okres 11 dni odbytych ćwiczeń wojskowych wynosi 1.361,90 zł. Tym samym organ stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do wyliczenia dochodu strony na podstawie przedłożonej kserokopii podatkowej księgi przychodów i rozchodów firmy "A." za miesiąc wrzesień 2020 r., gdyż w rozporządzeniu ustawodawca nie przewidział możliwości ustalenia samodzielnie dochodu przez organ, ani nie przewidział takiej możliwości dla żołnierza ubiegającego się o świadczenie rekompensujące. To naczelnik właściwego urzędu skarbowego może stwierdzić wysokość dochodu na podstawie § 5 ww. rozporządzenia. Od decyzji organu I instancji skarżący wniósł odwołanie, wskazując, że przyznana kwota jest nieadekwatna do uzyskiwanego przez niego dochodu. Dalej podniósł, iż od 1 kwietnia 2020 r. prowadzi własną działalność gospodarczą, tj. mniej niż rok od dnia złożenia wniosku, tym samym nie jest w stanie udokumentować swojego dochodu, gdyż Urząd Skarbowy nie wydaje stosownych zaświadczeń przed zakończeniem pierwszego roku podatkowego. Posiada jedynie księgę przychodów i rozchodów, na podstawie której możliwe jest obliczenie utraconego przez niego dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej SKO), decyzją z dnia [...] r., znak [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając przyjęte w niej stanowisko. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę, zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez niezgromadzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i ograniczenie środków dowodowych przez organy obu instancji, a w konsekwencji obliczenie kwoty rekompensaty nieadekwatnej do poniesionej przez skarżącego straty; 2) art. 75 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie przez organy obu instancji środków dowodowych, a w konsekwencji niewzięcie pod uwagę przy wydawaniu decyzji złożonych przez skarżącego na potrzeby toczącego się postępowania wyliczeń w zakresie miesięcznego i dziennego dochodu, celem ustalenia rzeczywistej i adekwatnej kwoty należnej skarżącemu z tytułu rekompensaty utraconego dochodu; 3) art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i uniemożliwienie ustosunkowania się do zgromadzonego materiału, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy; 4) art. 80 k.p.a., poprzez niezgromadzenie całości materiału dowodowego, a w związku z tym brak możliwości dokonania jego oceny, co doprowadziło do obliczenia kwoty rekompensaty, która była nieadekwatna w stosunku do poniesionej przez skarżącego straty; 5) art. 119a pkt 1 i 5 u.p.o.o., poprzez jego błędną interpretację i odmowę przyznania skarżącemu rekompensaty w kwocie rzeczywistej i adekwatnej do poniesionej straty; 6) § 5 pkt 2 ww. rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało błędną interpretacją i uznaniem, że w sprawie nie jest możliwe ustalenie kwoty straty poniesionej przez skarżącego; 7) § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że jedyną możliwością udowodnienia wysokości utraconego dochodu jest zaświadczenie wydane przez właściwego naczelnika urzędu skarbowego, podczas gdy można dokonać wyliczenia kwoty utraconego dochodu na podstawie innych dokumentów potwierdzających uzyskiwane dochody; 8) art. 98 k.p.a., poprzez jego ewentualne zastosowanie i zawieszenie postępowania do czasu, w którym zgodnie z informacją uzyskaną od Naczelnika Urzędu Skarbowego, możliwe będzie wydanie stosownego zaświadczenia o wysokości dochodu w przeliczeniu na jeden dzień ćwiczeń wojskowych. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż skarżący wystąpił ponownie z wnioskiem z dnia 11 marca 2021 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego o wydanie stosownego zaświadczenia i uzyskał je. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie z art. 119a ust. 1 u.p.o.o. żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe, z wyjątkiem ćwiczeń trwających do dwudziestu czterech godzin odbywających się w czasie lub dniu wolnym od pracy, przysługuje świadczenie pieniężne rekompensujące utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochód z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. Niewątpliwie zamiarem ustawodawcy, realizowanym w art. 119a u.p.o.o., było przyznanie żołnierzowi rezerwy oraz osobie przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe, rzeczywistej, a nie pozornej, rekompensaty pieniężnej za utracone wynagrodzenie ze stosunku pracy lub stosunku służbowego albo dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej lub rolniczej, które mogliby uzyskać w okresie odbywania ćwiczeń wojskowych. W konsekwencji za trafne należało uznać twierdzenie, że ww. rozporządzenie nie realizuje w pełni założeń ustawy w odniesieniu do takich żołnierzy rezerwy oraz osób przeniesionych do rezerwy niebędących żołnierzami rezerwy, którzy rozpoczęli prowadzenie działalności gospodarczej w nieodległym czasie od odbywania ćwiczeń wojskowych, gdyż taka sytuacja nie jest tożsama z przewidzianą w § 7 rozporządzenia niemożnością ustalenia wysokości dochodu uzyskiwanego z prowadzonej działalności gospodarczej, stanowiącą podstawę do odmowy wydania stosownego zaświadczenia przez naczelnika urzędu skarbowego. Stąd nieprawidłowym jest w świetle regulacji u.p.o.o. stanowisko organu, że osoby, które podjęły działalność gospodarczą w takim okresie są pozbawione jakoby z definicji, w przypadku nieotrzymania zaświadczenia naczelnika urzędu skarbowego, możliwości wykazania w inny sposób utraconego dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Rozporządzenie nie może ograniczać środków dowodowych, przy pomocy których żołnierz może wykazywać utratę dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej w rozumieniu art. 119a ust. 1 u.p.o.o., gdyż w ten sposób pozbawia się go możliwości uzyskania rzeczywistej rekompensaty pieniężnej za utracony dochód. W tym zakresie rozporządzenie pozostaje w sprzeczności z art. 119a ust. 5 ww. ustawy i nie może być podstawą orzekania w sprawie. Należy więc dać pierwszeństwo unormowaniom zawartym w ustawie. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy ustalić rzeczywistą stratę w dochodach skarżącego na podstawie dostępnej dokumentacji. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.