II SA/Gl 525/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości oddala skargę Zawiadomieniem z dnia [...] 2001 r. Burmistrz M. powiadomił L. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości jej nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania oraz zbyciem nieruchomości przed upływem 5 lat do dokonania tej zmiany. Po zapoznaniu się ze sporządzonym na użytek tego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. T. Z. operatem szacunkowym (z [...] 2004 r.) L. G. poinformowała Burmistrza M. pismem z dnia [...] 2005 r., że jej zdaniem nie doszło w związku ze zmianą planu zagospodarowania do wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości. Nieruchomość ta nie miała bowiem dostępu do drogi publicznej i dlatego też nie mogła być zagospodarowana zgodnie z tym planem tj. pod budownictwo mieszkaniowe. Dlatego też została ona sprzedana jako grunt rolny. Nabywcy nieruchomości A. i A. małżonkowie L. otrzymali co prawda prawo jej zabudowy ale po wcześniejszym dokupieniu od osoby trzeciej sąsiedniej nieruchomości posiadającej dostęp do drogi publicznej. Rzeczoznawca majątkowy [...] T. Z. ustosunkował się do powyższych zastrzeżeń L. G. w piśmie z dnia [...] 2005 r. (karta [...] akt organu I instancji) podtrzymując swoją wcześniejszą wycenę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miasta w M. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w M., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r. (zwanego dalej planem zagospodarowania M.), Burmistrz M. ustalił dla L. G. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w M. przy ul. A składającej się z działki o nr geod. [...] o pow. [...] m2 oraz działki o nr geod. [...] o pow. [...] m2, w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ich zbyciem przed upływem 5 lat od daty zmiany tego planu. Jednocześnie zobowiązał L. G. do wpłacenia tej kwoty na konto Urzędu Miasta. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w/w uchwałą Rady Miasta w M. z dnia [...] r. zmieniono fragmenty obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. z dnia [...].1990 r., obejmujące m.in. objęte postępowaniem działki L. G. nr [...] i nr [...] . Przed zmianą planu działka [...] położona w M. w rejonie ul. A usytuowana była w jednostce strukturalnej planu R – "uprawny polowe, rolnicza przestrzeń produkcyjna bez prawa lokalizacji nowej zabudowy. Dopuszcza się adaptację istniejącej rozproszonej zabudowy (zagród) z możliwością wymiany i uzupełnienia obiektów mieszkalnych i gospodarczych. Dopuszcza się zalesienia na terenach o małej przydatności dla rolnictwa", zaś działka nr [...] położona była na długości około [...] m wzdłuż ulicy A, mierząc od strony ulicy B, w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem E-10 MR-MN/Up – "zabudowa zagrodowa, mieszkalnictwo jednorodzinne i usługi" a w pozostałej części w jednostce strukturalnej RI. Po zmianie planu uchwałą z dnia [...] r. obie te działki znalazły się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 2ZMP - "teren przeznaczony pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej pensjonatowej oraz obiektów usługowych". W związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego doszło do wzrostu wartości tych działek. W sytuacji zatem gdy przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany planu, bo aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. A Nr [...], L. G. dokonała ich sprzedaży zaistniały określone w art. 36 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanki do pobrania jednorazowej opłaty w związku ze wzrostem ich wartości. Wskaźnik tej opłaty został przy tym ustalony przedmiotową uchwałą Rady Miasta w M. z dnia [...] r. w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości (§ 13 uchwały). Sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości i jednorazowej opłaty został uregulowany w art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Taki też i zgodnie z wymogami określonymi w art. 149-158 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) wzrost ten oraz jednorazowa opłata została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...] 2004 r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego [...]. T. Z.. Zgodnie z tym operatem wartość obu działek wzrosła o kwotę [...] zł (z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł). Wysokość jednorazowej opłaty wynosi zatem [...] zł (jako 30 % wzrostu wartości). W odwołaniu od tej decyzji L. G. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podtrzymała w ogólnym zarysie swoje zastrzeżenia do operatu szacunkowego [...]. T. Z. sformułowane wcześniej w swoim omówionym wyżej piśmie z dnia [...] 2005 r. Dodatkowo stwierdziła, że wartość nieruchomości powinna zostać pomniejszona o nakłady niezbędne dla zapewnienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej i do przebiegających w niej sieci uzbrojenia terenu. Proporcjonalnie do tych niezbędnych nakładów powinna zostać też obniżona stawka jednorazowa opłaty. Po rozpoznaniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa oraz art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło decyzję organu I instancji w części ustalającej wysokość jednorazowej opłaty i ustaliło tę obciążającą L. G. opłatę na kwotę [...] zł, w pozostałej zaś części decyzję tę utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołano się na stanowisko rzeczoznawcy majątkowego [...]. T. Z. zajęte na przeprowadzonej przez SKO rozprawie administracyjnej (w dniu [...] 2005 r.), zgodnie z którym można obniżyć wartość działki nr [...] po zmianie planu do kwoty [...] zł, a w konsekwencji wysokość jednorazowej opłaty do kwoty [...]zł. Taką też kwotę spornej opłaty ustalił organ odwoławczy w swoim orzeczeniu. Rzeczoznawca stwierdził bowiem, że działka nr [...] fizycznie nie posiada obecnie dostępu do drogi publicznej. Przylega ona jedynie całą szerokością do drogi wyznaczonej w planie, która jednak w terenie jeszcze nie istnieje. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że organy orzekające są związane stawką jednorazowej opłaty określoną w uchwale o zmianie planu oraz, iż wymierzenie opłaty nie zależy od ich uznania a jest obowiązkowe w przypadku ziszczenia się określonych w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków. W skardze do sądu administracyjnego oraz w odpowiedzi na skargę strony powtórzyły w ogólnym zarysie argumentację prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca L. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania dodatkowo stwierdziła, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego ceny nieruchomości są na terenie M. nierealne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu podstaw prawnych do uchylenia względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wydanie co do zasady decyzji opartej na treści art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie budzi wątpliwości. Skarżąca jako właścicielka nieruchomości dokonała bowiem jej odpłatnego zbycia po wejściu w życie zmiany planu miejscowego a postępowanie w przedmiocie pobrania od niej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z tą zmianą zostało wszczęte w terminie 5 lat od dnia w którym zmiana planu stała się obowiązująca (w zw. z art. 37 ust. 3 i 4 tej ustawy). Jak to zasadnie stwierdziło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, wydanie w takiej sytuacji decyzji o pobraniu jednorazowej opłaty jest obowiązkowe, przy obowiązkowym też zastosowaniu stawki procentowej ustalonej przez radę gminy w uchwale o zmianie planu. W tym zakresie decyzja oparta na treści art. 36 ust. 4 ustawy nie ma bowiem charakteru uznaniowego. W konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w związku ze zmianą planu doszło do wzrostu wartościi działek objętych postępowaniem, a jeżeli tak to czy wzrost ten został prawidłowo wyliczony, a w zasadzie (w zw. z treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), czy wzrost ten nie był niższy niż to przyjęło SKO w zaskarżonej decyzji. Na oba te pytania należało udzielić zdaniem Sądu pozytywnych odpowiedzi. W tym względzie nie można podzielić zdaniem Sądu stanowiska skarżącej, że przy ustalaniu wartości działki nr [...] o pow. [...] m2 należało przyjąć, że była to działka przeznaczona pod uprawy polowe a nie pod zabudowę mieszkaniową. O tym, że było inaczej świadczy już chociażby sama treść aktu notarialnego z dnia [...] r. (umowy sprzedaży), w którym powołując się na wypis z planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. stwierdzono, że działka ta stanowi teren zabudowy mieszkaniowej i pensjonatowej. O jej przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe świadczy też jednoznacznie okoliczność, że właśnie tak została przez nabywców zagospodarowana, co wynika z pism procesowych skarżącej. O tym, że nie doszło do wzrostu wartości tej działki nie może przesądzać też zdaniem Sądu okoliczność, że w dacie jej sprzedaży nie leżała ona bezpośrednio przy drodze publicznej. W tej kwestii należy bowiem w pierwszej kolejności podnieść, że przedmiotowa działka nie stanowiła odrębnego przedmiotu obrotu (sprzedaży), a została zbyta łącznie z innymi działkami skarżącej tj. działkami nr [...] i nr [...] jako jedna nieruchomość, która niewątpliwie miała dostęp do takiej drogi (przez działki nr [...] i nr [...]). Z punktu widzenia możliwości jej zagospodarowania była to zatem niewątpliwie działka budowlana w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak to bowiem zasadnie zwrócił uwagę (w odpowiedzi na zarzuty skarżącej) rzeczoznawca majątkowy [...]. T. Z. w swoim piśmie z dnia [...] 2005 r. (karta [...] akt administracyjnych), a co wynika z art. 2 pkt 14 pierwszej z w/w ustaw, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć również dostęp przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Nawet gdyby zatem skarżąca sprzedawała działkę nr [...] jako samodzielną nieruchomość to mogła ustanowić dla niej służebność drogi koniecznej po pozostałych działkach (względnie tylko przez jedną z nich). Za innym w tym względzie stanowiskiem nie może przemawiać zdaniem Sądu powoływanie się przez skarżącą na fakt negatywnego zaopiniowania przez Burmistrza M. projektu podziału działki nr [...] postanowieniem z dnia [...] r. Pomijając już okoliczność, że skarżąca postanowienia tego do swoich pism procesowych nie dołączyła należy podnieść, że jego legalność nie może być przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Należy też zważyć, że w świetle treści art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami różne mogły być przyczyny negatywnej opinii tego organu. Wreszcie należy zważyć, że nawet gdyby przyjąć, że istotnie działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej to dostęp taki był przewidziany w świetle dokonanej uchwałą Rady Miasta w M. z dnia [...] r. zmianą planu, a to w sytuacji gdy zgodnie z tą zmianą działka ta całą swoją szerokością przylega od strony północnej do pasa terenu przeznaczonego w tym planie pod ulicę dojazdową (symbol planu "2D" - § 11 w/w uchwały). Już tylko z tego względu jej cena mogła odpowiadać cenie działki budowlanej, jakkolwiek przewidzianej do zabudowy po zrealizowaniu projektowanej ulicy dojazdowej. Zdaniem Sądu nie zasługuje również na uwzględnienie ogólnie jedynie sformułowany zarzut skarżącej o zawyżeniu przez rzeczoznawcę majątkowego "stawek" przyjętych przy wycenie nieruchomości skarżącej. Skarżąca nie wskazała bowiem na czym konkretnie nieprawidłowość wyceny miałaby polegać. Nie wskazała również żadnych innych cen transakcyjnych działek budowlanych na terenie M., w tym zwłaszcza położonych w sąsiedztwie działek których była właścicielem a które miałyby stanowić ewentualnie podstawę do zakwestionowania wyceny biegłego [...]. T. Z.. Również z urzędu Sąd nie dopatrzył się w tej wycenie nieprawidłowości, które mogłyby przemawiać za przyjęciem niższej wartości działek niż te od której została pobrana obciążająca skarżącą opłata, a także naruszenia przez biegłego na niekorzyść skarżącej treści art. 37 ust. 1 i 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów Działu IV Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W szczególności brak jest zdaniem Sądu podstaw prawnych do przyjęcia stanowiska skarżącej (wyrażonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji), że wyliczona przez rzeczoznawcę wartość działek powinna być pomniejszona o wartość nakładów jakie ponieśli nabywcy działek na urządzenie do nich dostępu do drogi publicznej. Należy przy tym podnieść, że przy obniżeniu przez rzeczoznawcę na rozprawie przed SKO w dniu [...].2005 r. wartości działki nr [...] (po zmianie planu) do kwoty [...] zł (zamiast wynikającej z operatu kwoty [...] zł) ustalona przez organ I instancji jednorazowa opłata powinna zostać obniżona o kwotę [...] zł, gdy tymczasem SKO obniżyło ją o kwotę [...]zł. Należy również zważyć, że z operatu szacunkowego biegłego z dnia [...] 2004 r. nie wynika aby przy ustalaniu wartości działki nr [...] o powierzchni [...] m2 przed zmianą planu, biegły uwzględnił okoliczność, że nie cała ta działka była przeznaczona według obowiązującego wówczas planu zagospodarowania pod zabudowę i usługi. W konsekwencji doprowadziło to do zawyżenia jej wartości przed zmianą planu. Wobec powyższego należałoby przyjąć, że obciążająca skarżącą opłata została zaniżona. Z uwagi na wynikający z art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, uchybień tych Sąd nie wziął jednak pod uwagę. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.