II SA/Gl 526/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2006r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zameldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] r. Z. Z. zwrócił się do Urzędu Miasta C. z wnioskiem o wymeldowanie brata, A.Z., z lokalu przy ul. [...]. W uzasadnieniu podał, że już w [...] r. brat opuścił ich ówczesne wspólne mieszkanie przy ul. [...], a kiedy w roku [...] Z. Z. zamieniał mieszkanie na lokal przy ul. [...] brat przebywał w [...]. Z.Z. stwierdził, iż z przyczyn osobistych nie chce aby brat razem z nim zamieszkiwał. Do wniosku Z. Z. dołączył kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego, w której występuje jako najemca. Podejmując czynności wyjaśniające organ I instancji ustalił, iż zgodnie z wypisem z ewidencji osób zameldowanych w lokalu nr [...] przy ul. [...] w C. obaj bracia Z. Z. i A. Z. zameldowani zostali [...] r. Następnie pismem z dnia [...] r. organ I instancji poinformował A. Z. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania, a także wezwał go do wyjaśnienia czy w dniu zameldowania, jak również po zameldowaniu, A. Z. zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu i czy w mieszkaniu tym posiada swoje rzeczy. Przesłuchał nadto Z. Z., który oświadczył, że brat A. nigdy nie zamieszkał w rzeczonym lokalu, a jego zameldowania Z.Z. dokonał podczas pobytu brata w [...]. Podkreślił też, że brat nie zamieszkiwał wspólnie z nim od [...] r. kiedy to wyprowadził się z lokalu przy ul. [...] i zabrał wówczas ze sobą wówczas wszystkie rzeczy jakie posiadał w mieszkaniu. Z kolei A.Z. pismem z dnia [...] r. wysłanym z [...] w O. stwierdził, iż w momencie dokonywanej przez brata zamiany mieszkania na mniejsze brat przeniósł wszystkie jego rzeczy do nowego mieszkania przy ul. [...]. A. Z. stanowczo nie zgodził się na wymeldowanie podnosząc, iż w chwili [...] zostałby osobą bezdomną. Podkreślił też, że zamiana mieszkań odbyła się bez jego wiedzy i zgody. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o odmowie zameldowania A. Z. na pobyt stały pod adresem [...] ul. [...] , z jednoczesnym anulowaniem czynności materialno - technicznej w postaci wpisu o tym zameldowaniu w dowodzie osobistym wymienionego dokonanym w dniu [...] r. W uzasadnieniu organ przytoczył odnoszące się do wymeldowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. 2006, nr 139, poz. 933 z późn. zm.) podkreślając, iż normy te nie mogą mieć zastosowania w niniejszej sprawie albowiem wymeldowanie może być dokonane tylko wówczas gdy osoba w przeszłości została zameldowana w lokalu zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. A. Z. w dacie zameldowania nie zamieszkiwał natomiast w przedmiotowym lokalu, a w konsekwencji czynność materialno – techniczna w postaci zameldowania dotknięta była wadą i podlegać winna anulowaniu. A.Z. w terminie ustawowym złożył odwołanie od decyzji organu I instancji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący się podniósł, iż przebywa nieprzerwanie w [...], a tym samym fakt nie przebywania w miejscu zameldowania uważa on za usprawiedliwiony. Podkreślił też, iż jego zdaniem nieprawdą jest jakoby nie zamieszkiwał razem z bratem w lokalu przy ul. [...] w okresie przed zamianą mieszkań. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ś. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu przytoczył i zanalizował regulacje prawne dotyczące procedury zameldowania, podkreślił także, że w myśl orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego posiadanie uprawnień do przebywania w lokalu nie stanowi już koniecznego warunku zameldowania na pobyt stały. Przesłankę taką bezwzględnie stanowi natomiast faktyczny pobyt z zamiarem stałego przebywania w lokalu, w którym nastąpić ma zameldowanie. Wojewoda zaakcentował, iż organ administracji jest uprawniony do poddania weryfikacji zameldowania, które w przeszłości został dokonane w ramach czynności materialno – technicznej, tak aby ustalić czy spełniona była wówczas przesłanka zamieszkania pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Z analizy zebranego materiału, zdaniem organu II instancji, jednoznacznie wynika, ze A. Z. w ogóle nie zamieszkał w przedmiotowym lokalu w dacie zameldowania, a w konsekwencji czynność materialno – techniczna zameldowania była wadliwa i podlegać winna anulowaniu. W dniu [...] r. A.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż brat zamienił mieszkanie, w którym skarżący był dotychczas zameldowany na lokal przy ul. [...] w trakcie pobytu skarżącego w [...] W lokalu tym nie mógł fizycznie zamieszkać albowiem przez cały czas [...], a zamiana mieszkania odbyła się również pod jego nieobecność. Skarżący poprosił o pomoc argumentując, iż jest samotny starszy i schorowany, a w wyniku decyzji, którą otrzymał, po [...] stanie się bezdomny. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał też, iż wypowiedzi skarżącego potwierdzają, że przez cały czas przebywał on w [...] i tym samym czynią jednoznacznym fakt nie zamieszkania w lokalu przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu zarówno bowiem decyzja organu I instancji jak też stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydane zostały z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż w trakcie podjętych czynności wyjaśniających organ I instancji, a w ślad za nim organ drugoinstancyjny ograniczyły się do potwierdzenia faktu skądinąd oczywistego, iż skarżący, wskutek nieprzerwanego [...] a następnie w [...], w sensie fizycznym nie znajdował się w mieszkaniu przy ul. [...] ani w dacie, w której brat w wyniku zamiany mieszkania dokonał jego zameldowania, ani też w okresie późniejszym. Nie badając innych okoliczności sprawy i uznając ten fakt za wystarczający do wydania merytorycznej decyzji w sprawie organy I i II instancji niejako a priori założyły tym samym, iż nieobecność skarżącego w mieszkaniu w dacie zameldowania miała charakter dobrowolny, wskazywała na brak zamiaru stałego pobytu w przedmiotowym lokalu i w konsekwencji dowodziła fikcyjności czynności zameldowania. Obydwa organy, uznając za decydujący w ocenie czynności zameldowania fakt fizycznej obecności lub nieobecności osoby meldowanej w lokalu w dacie zameldowania wykluczyły zatem de facto sytuacje, w których dana osoba ma zamiar fizycznego zaistnienia w lokalizacji, którą uważa za miejsce swojego nowego pobytu i z oddalenia koncentruje w niej swoje życiowe interesy (np. zleca umieszczenie w mieszkaniu swoich rzeczy, umeblowanie i wyposażenie mieszkania, opłaca bądź partycypuje w opłatach z tytułu czynszu i mediów itp.) jednak chwilowo, z przyczyn obiektywnych (np. [...]) nie jest to możliwe. W konsekwencji działające w sprawie organy nie badały żadnych innych oznak zamieszkania skarżącego w przedmiotowym lokalu poza jego fizyczną obecnością. Nie przeprowadziły zatem oględzin mieszkania mogących wyjaśnić sporną kwestię należących do A.Z. rzeczy, nie zbadały czy w mieszkaniu przygotowane jest dla niego umożliwiające codzienną egzystencję miejsce i wyposażenie, jak też nie ustaliły kto w istocie ponosi opłaty mieszkaniowe. Zdaniem tut. Sądu nie można jednak aż tak radykalnie, jak uczyniły to występujące w sprawie organy, wykluczyć możliwości istnienia sytuacji, w których przymusowa nieobecność danej osoby w dacie zameldowania wcale nie musi dowodzić braku woli stałego przebywania w danej lokalizacji, a tym samym nie koniecznie musi dowodzić wadliwości zameldowania. W konsekwencji obowiązkiem działających w sprawie organów administracji publicznej jest każdorazowe wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym również zamiaru (lub jego braku) stałego przebywania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem - art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zamiar ten rozumiany jest w orzecznictwie jako wola koncentracji w danym miejscu swoich spraw życiowych i założenia w miejscu tym ośrodka osobistych i majątkowych interesów - por. np. wyrok NSA w Krakowie z dnia 14 maja 2001 r., V SA 1496/00. Zameldowanie zatem w lokalu osoby, która w istocie w lokalu tym w ogóle nie zamieszkuje (nie przebywa i nie ma zamiaru stałego przebywania) powoduje, iż dokonaną czynność materialno-techniczną należy uznać za wadliwą i w konsekwencji winna ona zostać w drodze decyzji administracyjnej anulowana na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej wyżej ustawy. Rozstrzygnięcie wątpliwości w przedmiocie zameldowania w postępowaniu, które kończy decyzja administracyjna, wymaga jednak uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych przesłanek zameldowania – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., III RN 139/01, OSNP 2003/15/347. Przy rozstrzyganiu wątpliwości tych należy wyjaśnić całokształt okoliczności sprawy albowiem samo li tylko nie przebywanie bezpośrednio po zameldowaniu na pobyt stały pod wskazanym adresem nie musi jeszcze bowiem w sposób bezwzględny dowodzić braku zamiaru pobytu stałego – por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 8 października 1982 r. SA/Kr 599/82 .Sąd zauważa też, iż w osnowie decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Ś., orzeczono nie tylko o anulowaniu czynności materialno-technicznej lecz także o odmowie zameldowania A.Z. Przedłożone akta sprawy nie zawierają jednak wniosku o zameldowanie. Nie wiadomo zatem kto w istocie wniosek ten złożył i jaka była jego treść, a tym samym kto jest adresatem wydanej odmowy. Z żadnego z zawartych w aktach dokumentów nie wynika też by kwestie te były przedmiotem ustaleń działających w sprawie organów. W konsekwencji wydane przez organy I i II instancji decyzje uznać należy za przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.