II SA/Gl 526/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B.K-S. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. J. i O. W. wnieśli o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie na działce nr 1 o pow. 1313 m2 położonej w T. przy ul. [...] dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami w zabudowie bliźniaczej. Po przeprowadzeniu w tym przedmiocie postępowania, w tym analizy urbanistycznej terenu sąsiedniego, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta T. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] (znak: [...]) ustalono dla objętej wnioskiem inwestycji warunki zabudowy, bliżej określone tą decyzją, z dojazdem do ulicy [...] przez działki nr 2, 3, 4 oraz część działki nr 5. Jako podstawę prawną decyzji wskazał organ orzekający art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52, art. 53 ust. 3-5, art. 54 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz art. 104 kpa. Określając warunki planowanej inwestycji w zakresie komunikacji orzekł organ pierwszej instancji, że połączenie komunikacyjne inwestycji ma się odbywać na warunkach uzgodnionych z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. zawartych w piśmie tego Zarządu z dnia [...]r. znak: [...] tj. zjazdem od sięgacza ul. J. poprzez parcelę nr 2, 3, 4 oraz część parceli nr 5. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta T. powołując się na wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy stwierdził, że warunki te w odniesieniu do projektowanej inwestycji zostały spełnione. Między innymi stwierdził, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka ma pośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. W konsekwencji zdaniem organu brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Stwierdził też, że żadna ze stron postępowania nie wniosła uwag co do proponowanych warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli małżonkowie B. K. – S. i J. S. jako współwłaściciele działki nr 6 przylegającej do sięgacza ul. [...] z którego prowadzi dojazd do działki inwestorów. Stwierdzili, że decyzję "zaskarżąją" w części dotyczącej wyznaczenia miejsca wylotu drogi wyjazdowej z działek objętych decyzją na dotychczas funkcjonującą ulicę, która ma się znajdować na wprost bramy wyjazdowej z ich posesji. Uzasadniając odwołanie stwierdzili, że takie usytuowanie wylotu drogi dojazdowej do działek inwestorów zakłóci korzystanie z ich nieruchomości, gdyż utrudni im wyjazd z ich bramy wyjazdowej usytuowanej naprzeciwko powstającego w ten sposób skrzyżowania, stwarzając niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, zagrożenie dla zdrowia i życia wielu osób – uczestników tego ruchu, spowoduje wprost zagrożenie katastrofą w tym ruchu. Zdaniem odwołujących się wydając kwestionowaną decyzję Prezydent Miasta T. nierzetelnie zbadał ich interes prawny wynikający z treści art. 144 kc. W piśmie z dnia [...]r. stanowiącym uzupełnienie odwołania małżonków S. podtrzymali swoje stanowisko co do zagrożenia dla ruchu drogowego oraz co do naruszenia ich interesu prawnego w następstwie "dobudowania nowej drogi" z wylotem na wprost istniejącej już bramy wyjazdowej z ich nieruchomości. W tym względzie powołali się na dołączoną do tego pisma kserokopię opinii rzeczoznawcy samochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 oraz 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało decyzję Prezydenta T. w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdziło, że spełnione zostały wymagania obowiązujących przepisów (art. 61 ust. 1-5 ustawy) pozwalające na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. W obszarze analizowanym, którego promień został przyjęty na 177 m (szerokość frontu działki inwestorów wynosi 59 m) występuje zabudowa jednorodzinna pozwalająca na ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania oraz ich cech i parametrów dla zabudowy planowanej (o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 163, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Wyniki analizy tego obszaru pod tym względem, zawierające część graficzną i tekstową, stanowią przy tym załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. W świetle przedłożonych przez wnioskodawców uzgodnień i zapewnień istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego. W konsekwencji w świetle treści art. 56 ustawy również zdaniem SKO brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. W szczególności zdaniem organu odwoławczego spełniony został warunek dostępu objętej postępowaniem działki do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. rozumianej również jako dostępności pośredniej w postaci służebności drogowej przez inne nieruchomości lub poprzez drogę wewnętrzną. Zdaniem SKO sprawa budowy wyjazdu z działki inwestora w zakresie spełnienia warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz drogi publiczne i ich usytuowanie może być przedmiotem postępowania dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO B. K. – S. i J. S. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 140 kc, art. 43 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 i art. 3 ustawy o drogach publicznych przez ich pominięcie lub błędne zastosowanie. Zdaniem skarżących decyzje te zostały nadto wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie z naruszeniem art. 6, 7, 8 oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sformułowano nadto w skardze zarzut poczynienia ustaleń faktycznych niezgodnie z treścią materiału dowodowego sprawy oraz nierozpoznania istoty sprawy. Zdaniem skarżących SKO nie rozpatrzyło też wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Uzasadniając te zarzuty skarżący podnieśli przede wszystkim (jak wcześniej w odwołaniu), że planowany wylot drogi naprzeciwko bramy wyjazdowej z ich nieruchomości stworzy zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego na skrzyżowaniu, które w tym miejscu powstanie. Zagrożenie to będzie występować przy wjeździe na ich działkę oraz wyjeździe z niej. W tym względzie powołali się głównie na opinię rzeczoznawcy dołączoną już wcześniej do odwołania. Podnieśli nadto, że zostali pozbawieni czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie zostali powiadomieni o oględzinach "projektowanej drogi". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie, akcentując, że planowana inwestycja została uzgodniona pozytywnie z Miejskim Zarządem Ulic i Mostów w T. Dodatkowo podniosło, że z obowiązujących przepisów nie wynika aby o oględzinach terenu dokonywanych w ramach analizy cech i funkcji zagospodarowania terenu sąsiedniego miały być powiadomione wszystkie strony postępowania. Stwierdziło też, że w związku z realizacją planowanej inwestycji nie jest planowana budowa nowej drogi. Droga do działki inwestorów jako droga wewnętrzna już bowiem w terenie istnieje. Ewentualne skrzyżowanie przy bramie wjazdowej skarżących może powstać ale w związku z włączeniem w tym miejscu projektowanej drogi dojazdowej do pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych usytuowanych po przeciwnej stronie istniejącej drogi. Tym samym może być ono przedmiotem postępowania ale w odrębnej sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący zaakcentowali, że z naruszeniem art. 8, 9 i 10 kpa zostali pozbawieni udziału w oględzinach terenu, które poprzedziły wydanie zaskarżonej decyzji. Podkreślili też, że kwestionują ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania w związku z niewłaściwym zaprojektowaniem drogi prywatnej i skrzyżowania na działkach sąsiednich. Przedstawili przy tym możliwy ich zdaniem inny przebieg tej drogi i skrzyżowania. Jednocześnie stwierdzili, że nie jest ich zamiarem "blokowanie zagospodarowania i dojazdu strony postępowania do ul. [...]". W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący wnieśli o powołanie biegłego sądowego z zakresu bezpieczeństwa w ruchu lądowym dla wykazania, że ustalenia zaskarżonej decyzji stwarzają realne zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców ich domu oraz innych uczestników ruchu korzystających ze skrzyżowania ul. [...] i ulicy wewnętrznej prowadzącej do posesji objętej tą decyzją. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych już po wydaniu zaskarżonej decyzji bo decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. uprawnienia z niej wynikające zostały przeniesione w trybie art. 63 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na rzecz D. i K. małżonków Połeć oraz A. G. i K. G., którzy jednakże nie zgłosili swojego udziału w postępowaniu sądowym w trybie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) i tym samym nie stali się stroną tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom brak jest zdaniem Sądu wystarczających podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania wynika co do zasady z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z wydanego do tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W odniesieniu do projektowanej inwestycji został on zdaniem Sądu zgodnie z przepisami tych aktów prawnych zrealizowany. W szczególności organy orzekające przeprowadziły analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego w zakresie warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, której wyniki stanowią zgodnie z § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Z analizy tej wynika, że m.in. działka skarżących dostępna z tej samej drogi publicznej jest zagospodarowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dla projektowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Fakt przeprowadzenia tej analizy i jej wynik nie były przez skarżących kwestionowane. Analiza ta została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., które w tym zakresie należy uznać zdaniem Sądu za lex specialis w odniesieniu do przepisów kpa. Tym samym również zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że dla dokonania tej analizy konieczne jest przeprowadzenie oględzin objętego nią terenu z udziałem stron postępowania. Obowiązek wyznaczenia konkretnej daty takich oględzin i powiadomienia o nich stron celem wzięcia w nich udziału w takim przypadku z przedmiotowych przepisów lex specialis bowiem nie wynika. W konsekwencji brak jest też zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 8-10 kpa, co akcentują skarżący w skardze i w dalszych pismach procesowych. Nawet gdyby teoretycznie ten zarzut uznać za zasadny to nie zostało zdaniem Sądu wykazane, że to uchybienie proceduralne mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy zważy się, że sposób zagospodarowania analizowanego terenu w tym zwłaszcza na odcinku wjazdu na działkę skarżących nie budzi wątpliwości i został uwidoczniony na licznych zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym mapach i fotografiach. Materiał ten stwarza zatem dostateczną podstawę do poczynienia w tym przedmiocie obiektywnych ustaleń w zakresie stosownym do przedmiotu postępowania w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu zasadnie też przyjęły organy orzekające, że działka inwestorów nr 7 ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, a tylko ta okoliczność ma w tej kwestii zgodnie z tym przepisem przesądzające znaczenie gdy chodzi o dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W tym przedmiocie stanowisko skarżących nie jest zdaniem Sądu jednoznaczne i do końca zrozumiałe. Z jednej strony stwierdzili oni, że nie jest ich zamiarem "blokowanie ... dojazdu strony postępowania do ul. [...] " (tak w piśmie z dnia [...]r. – k. 35 akt sądowych) oraz, żenie negują możliwości korzystania z tej drogi (tak skarżący na rozprawie sądowej w dniu 11 czerwca 2010 r. – karta 225 akt sądowych), z drugiej zaś zarzucają, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tego ostatniego twierdzenia skarżący jednak bliżej nie uzasadnili. W szczególności nie kwestionowali, że faktycznie od ulicy [...] aż do północnej granicy ich działki nr 6 istnieją w terenie ogólnodostępna utwardzona droga wewnętrzna na działkach nr 3 i 8 z której też sami korzystają jako dojazdu do m. in. swojej nieruchomości. W dalszej części w kierunku północnym droga ta jako gruntowa prowadzi do działki inwestorów nr 1 m.in. po działce nr 2 oraz działce nr 5. Wygląd tych dróg został zobrazowany na fotografiach dołączonych zarówno do analizy terenu przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji jak i do skargi. Prawny dostęp działki inwestorów do ulicy [...] wynika z prawa służebności swobodnego przechodu i przejazdu, które to prawo rzeczowe zostało uwidocznione w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej nr [...]. Służebności tej skarżący nie kwestionowali. Jej zakres z punktu widzenia spełnienia wymagań wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) powinien zostać zbadany na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Również wówczas ocena połączenia komunikacyjnego działki inwestorów z ulicą [...] będzie podlegać ocenie pod względem zgodności z przepisami ustawy o drogach publicznych oraz z przepisami wykonawczymi do tej ustawy. Warunek taki wynika przy tym również z pkt IV decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero na tym samym etapie postępowania skarżący mogliby skutecznie kwestionować powstanie skomunikowania działki inwestorów z ulicą [...]gdyby skomunikowanie to z naruszeniem prawa wkraczało w sferę ich interesu prawnego. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy w tym przedmiocie przesądzające znaczenie ma jedynie stwierdzenie, czy objęty ustaleniem tych warunków teren ma dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp ten należy przy tym rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do takiej drogi ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Właśnie przez ten inny rodzaj dostępu tj. przez drogę wewnętrzną z której korzystają również skarżący oraz w następstwie służebności drogowej działka inwestorów jest skomunikowana z ul. [...], czego jak już podniesiono również skarżący praktycznie nie zakwestionowali. Zdaniem Sądu niezrozumiałe jest w okolicznościach niniejszej sprawy twierdzenie skarżących, że przy zrealizowaniu ustalonych zaskarżoną decyzją warunków dojdzie do powstania skrzyżowania na wysokości usytuowania bramy wjazdowej do ich nieruchomości. Decyzja ta nie uprawnia bowiem do realizacji jakiejkolwiek drogi, a tym bardziej do realizacji nowej drogi w obszarze działki skarżących. Wskazuje jedynie, że działka inwestorów ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną i gruntową istniejącą już faktycznie w terenie. Tym samym niczym nieuzasadnione jest zdaniem Sądu twierdzenie skarżących, że w związku z ustaleniem kwestionowanych warunków zabudowy doszło do naruszenia ich uprawnień wynikających z art. 140 kc, z którego to przepisu mają równe prawo korzystać również inwestorzy. Przyjmując za zasadne twierdzenia skarżących ich interes byłby naruszony w związku z wydaniem zaskarżonej decyzji bez względu na to w którym miejscu w ogrodzeniu ich działki mieliby oni usytuowaną bramę wjazdową. Zawsze bowiem byłaby ona usytuowana przy istniejącej już drodze wewnętrznej. Z całości twierdzeń skarżących oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zdaje się raczej wynikać, że skarżący kwestionują powstanie odcinka drogi wewnętrznej usytuowanego naprzeciwko ich bramy wjazdowi tj. w kierunku wschodnim od tej bramy i ich budynku, powstałej czy też mającej powstać na działce wydzielonej dla obsługi komunikacyjnej wydzielonych w następstwie podziału kilku działek budowlanych. Zdaniem Sądu wydzielenie tego nowego odcinka drogi wewnętrznej nie pozostaje jednak w związku z warunkami zabudowy ustalonymi zaskarżoną decyzją, a w szczególności nie może podważać ustalenia, że działka inwestorów ma dostęp do drogi publicznej. Z tego też względu brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czy też powołanych w skardze i dalszych pismach procesowych przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, które nie stanowiły podstawy materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. W szczególności nie stanowiła przedmiotu postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją kwestia powstania i usytuowania nowych odcinków dróg w terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym inwestorów oraz organizacji i bezpieczeństwa ruchu na istniejących czy też mających powstać odcinkach dróg, która jest akcentowana przez stronę skarżącą. Poza przedmiotem tego postępowania pozostaje też sprawa jak z drogą publiczną powinny zostać skomunikowane inne działki przeznaczone pod zabudowę w rejonie nieruchomości skarżących. Z tego też względu zbędne było zdaniem Sądu dopuszczanie na tym etapie postępowania dowodu z opinii biegłego z zakresu ruchu drogowego. Na etapie postępowania sądowego dopuszczenie takiego dowodu wykraczałoby nadto poza ramy postępowania dowodowego wyznaczone treścią art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest też zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powoływanych przez skarżących przepisów postępowania. Zdaniem Sądu mieli oni zapewnioną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, z której to możliwości korzystali a sprawa została wyjaśniona dostatecznie w kwestiach mających i mogących mieć istotny wpływ na jego wynik – w świetle uregulowań wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.