II SA/Gl 527/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Burmistrz M. decyzją nr [...] z dnia [...] – po rozpoznaniu wniosku A. J. – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego w M. przy ul. W. na działkach o nr ewidencyjnych [...] oraz [...] o łącznej powierzchni [...] m2 . Decyzje oparto na przepisach art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 2, art. 61 i art. 63 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ). W motywach organ podał, że ponieważ działki objęte wnioskiem znajdują się na terenie nie posiadającym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie przeprowadzono dokonując analizy obszaru i wymogów wynikających z art. 61, a w szczególności ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższego przepisu wynika, że jednym z wymogów ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, że "co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ...". Planowana inwestycja nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1, gdyż żadna z sąsiednich działek, a także żadna z działek położonych na obszarze analizowanym nie jest zabudowana w sposób umożliwiający określenie parametrów i wskaźników zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z art. 61 wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone w ust. 1 tego przepisu. Ponieważ nie ma możliwości zrealizowania tego wymogu – łącznego spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 ustawy – należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ orzekający podał nadto, że decyzja spełnia wymagania art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniu A. J. wniosła o "ponowne rozpatrzenie jej wniosku" o ustalenie warunków zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego, podkreśliła, że odmowna decyzja jest dla niej krzywdząca. Zarzuciła organowi I instancji, iż nie uwzględnił istniejącej zabudowy jednorodzinnej po przeciwnej stronie ulicy, która uwidoczniona jest na mapach załączonych do wniosku oraz do decyzji. Nie uwzględniono także budynku po tej samej stronie ulicy, po której usytuowane są działki skarżącej, który znajduje się w odległości 100 m, a badaniu poddano jedynie działki o odległości do 90 m. Odwołująca się podała nadto, że w ul. W., do której przylegają jej działki istnieje oprócz sieci elektroenergetycznej i teletechnicznej, także sieć wodociągowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. – po rozpatrzeniu odwołania – zaskarżoną decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta M. z [...]. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z 2003 r. ). W motywach organ odwoławczy podał, że w przepisie art. 61 ust. 1 w/w ustawy określono warunki po spełnieniu których łącznie możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Zamierzenie inwestycyjne odwołującej się nie może być uznane za kontynuacje funkcji określonej istniejącą zabudową w najbliższym otoczeniu nieruchomości. Wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym terenie wykazała brak zabudowy. Nie może więc zostać spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. i z tego powodu – wobec wymogu łącznego spełnienia warunków z art. 61 ustawy – nie można ustalić warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Fakt istnienia po przeciwnej stronie ul. W. budynku mieszkalnego nie może mieć wpływu na wydaną decyzję, bowiem z art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że analizie należy poddać działki sąsiednie. Za działkę sąsiednią w rozumieniu tego przepisu nie można uznać działki po przeciwnej stronie ulicy, bo to właśnie ulica jest działką sąsiednią, a nie działka po przeciwnej stronie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca A. J. dała wyraz niezadowoleniu z decyzji ostatecznej, a także zmieniających się regulacji prawnych w następstwie czego – zdaniem SKO – nie może wybudować domu na posiadanych działkach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podał, że z treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588 z 2003 r.) wynika, że obszar poddany analizie i wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia ustala się jako sąsiadujący z terenem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i lokalizuje się go po tej samej stronie drogi stanowiącej obsługę komunikacyjną terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ), kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – na skutek jego błędnej wykładni – które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Na potrzeby niniejszej sprawy koniecznym jest dokonanie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a to wobec faktu, iż organy orzekające w sprawie uznały, że zamierzenie inwestycyjne strony nie może być uznane za kontynuację funkcji ( funkcja mieszkaniowa z zabudową pomocniczą gospodarczo – garażową ) określonej istniejącą zabudową w najbliższym otoczeniu działek objętych wnioskiem, a to z uwagi na brak zabudowy na tym terenie. Przepis ten – art. 61 ust. 1 pkt 1 – uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego stanowiąc, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na, określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy... Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, który konkretyzuje się przede wszystkim w zapobieganiu rozproszeniu zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 wynika, że dla ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Przy braku takiej działki sąsiedniej, wydanie decyzji jest niemożliwe. Z tego powodu bardzo istotnym jest prawidłowe rozumienie pojęcia "działka sąsiednia" oczywiście chodzi tu o działkę zabudowaną, co wynika z treści omawianego przepisu. Zdaniem składu orzekającego działka sąsiednia to nie tylko działka, która posiada wspólną granicę z działką objętą wnioskiem o ustalenie warunków i którą powinno się określać jako działkę sąsiadującą to jest położoną bezpośrednio przy granicy ewidencyjnej działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Pojęcie "działka sąsiednia", a nie tylko sąsiadująca, oznacza działkę położoną w pobliskim, okolicznym sąsiedztwie działki, na której ma być realizowane zamierzenie i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu ( działka sąsiadująca ), jak i działki ościenne. Z. Niewiadomski w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym CH – BECK Warszawa 2004 określa działkę sąsiednią jako " nieruchomość lub jej część położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie". Oznacza to, że pojęcie sąsiedztwa można rozważać, jako obszar tworzący urbanistyczną całość bowiem przy jego określaniu należy uwzględnić wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Przy tak rozumianej "działce sąsiedniej" fakt rozdzielenia działki podlegającej zainwestowaniu od działki zabudowanej ( dostępnej z tej samej drogi publicznej ) drogą publiczną (czy też pasem lasu, strumieniem, łąką ) nie wyklucza istnienia sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Właśnie za takim rozumieniem sąsiedztwa, na potrzeby art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przemawia wykładnia celowościowa. Nie można bowiem założyć z góry, że ład przestrzenny pozwala jedynie na zainwestowanie działki sąsiedniej, a wyklucza działki oddzielone drogą publiczną od działki zainwestowanej. Także wykładnia systemowa wskazuje na rozumienie sąsiedztwa szeroko. Zachowanie ładu przestrzennego jest podstawą gospodarowania przestrzenią ( art. 1 ust. 1 i art. 1 ust. 2 ), a w związku z tym wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 powinna mieć na uwadze zasady ogólne ustawy to jest wymagania ładu przestrzennego i wolność zagospodarowania terenu ( art. 6 ust. 2 pkt 1 ). W świetle powyższego rozumienia "działki sąsiedniej" niesłusznym jest stanowisko organów orzekających w sprawie, odmawiające uznania za taką działkę działki zabudowanej położonej po przeciwległej stronie drogi publicznej ( ul. W. ), a prawie na wprost działek objętych zamiarem inwestycyjnym tylko z uwagi na fakt rozdzielenia tych działek ulicą publiczną, a bez odniesienia się do zagadnień urbanistycznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wzbogacił swoją argumentację w tym zakresie odwołując się do treści § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588 z 2003 r.) i wywiódł z niego wniosek, że obszar poddany analizie i wyznaczony zgodnie z zasadami określonymi w § 3 tego rozporządzenia, ustala się jako sąsiadujący z terenem nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków i lokalizuje się go po tej samej stronie drogi stanowiącej obsługę komunikacyjną terenu. Tego stanowiska Sąd także nie podziela. Niezależnie od wątpliwości co do zgodności § 3 rozporządzenia z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) z art. 92 Konstytucji RP, a to wobec z przekroczenia granic upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 7 ustawy z 27.03.2003 r. należy stwierdzić, iż z § 4 tego rozporządzenia nie wynika obowiązek sytuowania obszaru analizowanego po tej stronie drogi na której znajduje się teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Istotnie regulacje dotyczące linii zabudowy – zawarte w § 4 ust. 1,2,3 pozwalają na wyciagnięcie wniosku, że obszar analizowany powinien być usytuowany po jednej stronie drogi. Jednakże § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie linii nowej zabudowy jeżeli wynika to z analizy obszaru tworzącego urbanistyczną całość. W świetle § 4 ust. 4 rozporządzenia wykładnia organów administracyjnych – zdaniem składu orzekającego – jest z jednej strony nieuprawniona, a z drugiej nadmiernie restrykcyjna. Pozostaje ona także w sprzeczności z pojęciem "działki sąsiedniej" przedstawionym wyżej. W postępowaniu ponownym organy orzekające przeprowadzą analizę wymagań dotyczących projektowanej inwestycji z uwzględnieniem działki zabudowanej po przeciwległej stronie ulicy W.. Analiza ta w pierwszym rzędzie powinna odpowiedzieć na pytanie czy projektowane zainwestowanie na działce wnioskodawczyni wraz z zabudowaną działką położoną po przeciwległej stronie ulicy W., tworzy urbanistyczną całość. Należałoby to zrobić opierając się na wiedzy urbanistycznej i faktycznym stanie zagospodarowania i zabudowy terenu. O ile organy ustalą spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to przystąpią do sprawdzenia spełnienia pozostałych warunków od których uzależnione jest dopuszczenie nowej zabudowy, przewidzianych w art. 61 ust. 1. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) w związku z art. 61 § 1 pkt 1 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 134 § 1 , art. 135 i art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. Żądanie zwrotu kosztów przez skarżącą wygasło na podstawie art. 210 § 1 ppsa.