II SA/Gl 529/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej działając na podstawie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., zwana dalej u. g. n.) oraz art. 104, art. 107, art. 268 Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej k.p.a), po rozpatrzeniu wniosku K. P. (dalej: skarżącej), odmówił zwrotu nieruchomości usytuowanej w S. przy ul. [...], ozn. nr 1 o pow. 1154 m2 (dawniej dz. Nr 2 k. m. [...]), obręb [...] – S.). W uzasadnieniu wskazano, że przejęcie nieruchomości oznaczonej pierwotnie nr 2 o pow. 1154 m2, k. m. [...] nastąpiło na mocy decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [..]r., nr [...]od K. i J. P. Zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr 1976 r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny przedmiotowa działka niezbędna była pod budowę obiektów Wydziału Farmacji [...] Akademii Medycznej. Przedmiotowe obiekty powstawały w latach 1973 - 1993, kiedy to podjęto decyzje o wstrzymaniu budowy. Aktem notarialnym z dnia [...]r. Rep. "[...] Nr [...]przedmiotowa nieruchomość wraz z posadowioną na niej częścią nieukończonego budynku Wydziału Farmaceutycznego z Oddziałem Medycyny Laboratoryjnej [...] Uniwersytetu Medycznego w K. została sprzedana przez Gminę S. [...] Uniwersytetu Medycznemu w K. . Działka ozn. nr 2 k. m. [...], obecnie ozn. nr 1 o pow. 1154 m2 obręb [...] - S. zapisana jest w księdze wieczystej [...] na podstawie powołanego wyżej aktu notarialnego i stanowi własność [...] Uniwersytetu Medycznego w K. . W trakcie wizji przeprowadzonej 30 czerwca 2020 r. ustalono że przedmiotowy teren jest nieogrodzony, porośnięty trawą, krzewami, drzewami. Budynek [...] Uniwersytetu Medycznego znajdujący się na ww. działce w dniu 17 listopada 2016r. został wyburzony. Organ wskazał, że zgodnie z art. 137 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przywołano również wyrok Trybunału Konstytucyjnego nr 38/11 z dnia 13 marca 2014 r., zgodnie z którym organ nie jest zobowiązany badać dat określonych w art. 137, lecz określić stan nieruchomości i zrealizowanie celu wywłaszczeniowego na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Pomimo faktu, iż nieruchomość nie stanowi własności Skarbu Państwa, ani Gminy S., zatem nie podlega zwrotowi, prowadzone postępowanie ustaliło, iż budynek Wydziału Farmacji [...] Akademii Medycznej został wybudowany, a następnie w dniu 17 listopada 2016r. wyburzony, także cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. P., wnosząc o jej zmianę poprzez uwzględnienie wniosku skarżącej, bądź o uchylnie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca wskazała, że decyzja organu I instancji nie miała uzasadnienia faktycznego i prawnego i została napisana skrótowo. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 2 u. g. n. Wskazała że na spornej działce nie stoi żaden obiekt budowalny, co jej zdaniem świadczy, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Wojewoda Śląski, decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z [...]r. nr [...], [...], Prezydent Miasta S. - działając na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr 2 (o pow. 1154 m2), objętej Rep. Hip. [...], stanowiącej własność K. i J. P. W treści uzasadnienia wskazano, że wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Zarządu Inwestycji [...] Akademii Medycznej w K., a wywłaszczany teren - zgodnie z planem realizacyjnym nr [...] zatwierdzonym decyzją z [...] r. - był niezbędny pod budowę obiektów Wydziału Farmacji [...] Akademii Medycznej. Tą samą decyzją ustalono również odszkodowanie za wywłaszczony grunt w wysokości 277.581 zł. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie, cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu w postaci budowy obiektu Wydziału Farmacji [...] Akademii Medycznej został zrealizowany. Budowę rozpoczęto w drugiej połowie łat siedemdziesiątych, a zaprzestano jej po kilkunastu łatach z uwagi na brak środków finansowych. Następnie w 2016 r. powstały budynek wyburzono. Okoliczność jego wybudowania, a tym samym realizacji celu wywłaszczenia, wynika z dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji, w tym przede wszystkim z aktu notarialnego Rep. [...]nr [...]z [...]r., map, wydruku strony internetowej, który został przesłany do organu I instancji przez skarżącą oraz treści odwołania, w którym wskazuje ona, że "sporna działka przy ul. [...] była zabudowana jednym budynkiem", "budowa obiektów Wydziału Farmacji [...] Akademii Medycznej została wstrzymana w roku 1993r." oraz że "aktualnie na spornej działce nie stoi żaden obiekt budowlany" - co świadczy o tym, że okoliczność w postaci budowy ww. budynku i jego następcze wyburzenie pozostają poza sporem. Posadowienie budynku na działce objętej żądaniem zwrotu potwierdzone zostało również w decyzji Wojewody Śląskiego z [...]r., numer [...], który stwierdzając nabycie w mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez [...] Akademię Medyczną w K. prawa własności gruntu będącego własnością Skarbu Państwa i pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej wskazał, że znajduje się na nich budynek, który częściowo położony był na nieruchomościach stanowiących własność Gminy S., w tym na działce 1. Wprawdzie nie doszło do wykorzystania przez uczelnię obiektu na cele dydaktyczne, niemniej budynek na działce objętej wnioskiem powstał, a zatem określony w decyzji ce pod budowę obiektów Wydziału Farmacji został zrealizowany. Wskazać należy, że przesłanka odmowy zwrotu nieruchomości w postaci niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia zachodzi już wtedy, jeśli kiedykolwiek rozpoczęto realizację tegoż celu. Wojewoda przywołał treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, zgodnie z którym nie można mówić zbędności nieruchomości i obowiązku jej zwrotu, jeśli nieruchomość wywłaszczona została prawidłowo wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie tej realizacji zaprzestano lub nieruchomość przeznaczono na inne cele, włączając w to rozporządzenie tą nieruchomością na rzecz osób trzecich. W skardze na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego, skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazała ona na naruszenie przepisów prawa materialnego - tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u. g. n. poprzez "dokonanie błędnej wykładni przepisów oraz wnioskowanie niezgodne z materiałem zebranym w sprawie". Skarżąca wskazała, że Wojewoda jako podstawę swojej decyzji przyjął okoliczność, iż prace związane z realizacją celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej zostały podjęte przed upływem 7 lat od daty wydania decyzji, co świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia - zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy skarżąca jako podstawę prawną swojego roszczenia wskazuje art. 137 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, wskazując jednocześnie, że cytowane w decyzji wyroki Trybunału Konstytucyjnego nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem zostały wydane w innym stanie faktycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W myśl art. 136 ust. 3a u.g.n. w przypadku gdy postępowanie w sprawie zwrotu dotyczy udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w jej części, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamia pozostałych uprawnionych o możliwości zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości albo udziału w jej części. Wedle art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Powołane przepisy stanowią determinantę prawną zaskarżonej decyzji, aczkolwiek jej istotnym uzupełnieniem jest orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), w wyniku którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości decydują trzy zasadnicze przesłanki: nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców oraz zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki te poprzedza jednak konieczność zaistnienia wstępnego warunku, otwierającego możliwość dokonywania ich oceny w konkretnej sprawie. Nieruchomość podlegająca ewentualnemu zwrotowi powinna pozostawać we władaniu Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Stanowisko takie wyraził NSA w uchwale z 13 kwietnia 2015 r. składu siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 3/14), w której NSA stwierdził, że: "jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n." Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 3497/15 stwierdzając, iż skutkiem wpisu prawa wieczystego użytkowania i prawa własności na rzecz osób trzecich jest objęcie tego wpisu domniemaniem wynikającym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, iż prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym i tym domniemaniem związany jest organ rozstrzygający sprawę o zwrot nieruchomości. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a Fakt pozostawania działki stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własnością innego podmiotu uniemożliwia zwrot takiej działki, bez względu na przesłankę jej zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść. Nawet ewentualne niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją, nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Także podjęcie działań zmierzających do podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. "To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a." (por. wyrok WSA w Szczecinie w z 15.10.2015 r., II SA/Sz 194/15, LEX nr 1936412). W sprawie nie jest sporne, że zarówno w dacie złożenia wniosku o zwrot jak i w dacie orzekania przez organy obu instancji ani jednostka samorządu terytorialnego ani też Skarb Państwa nie dysponowały tytułem prawnorzeczowym do objętych wnioskiem o zwrot, nabytych przez Skarb Państwa w trybie wywłaszczeniowym nieruchomości położonej przy ul. [...] w S., ozn. nr 1 o pow.1154 m², obręb [...] S.. Nieruchomość ta aktem notarialnym z [...] r. wraz z nieukończonym budynkiem Wydziału Farmacji została sprzedana na rzecz [...] Uniwersytetu Medycznego w K. . Wobec tego żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości nie mogło być zatem uwzględnione już chociażby z tego powodu. W kontekście tych ustaleń nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze, zwłaszcza tej racji, że odnoszą się one do niezrealizowania celu wywłaszczenia. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że cel wywłaszczenia w postaci budowy obiektu Wydziału Farmacji [...] Akademii Medycznej został zrealizowany. Wynika to z dokumentacji zgromadzonej przez organy, wskazanej w obu decyzjach. W szczególności, z aktu notarialnego przywołanego wyżej wynika wyraźnie, że przedmiotem sprzedaży była nieruchomość wraz z posadowioną na niej częścią nieuokończonego budynku Wydziału Farmaceutycznego. Prace budowlane na przedmiotowym terenie trwały w latach 1973-1993, do momentu kiedy podjęto decyzję o wstrzymaniu budowy. W orzecznictwie podkreśla się, że brak kontynuacji celu wywłaszczenia nie przekreśla jego realizacji (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1617/20). W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organy znajdują odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i brak jest podstaw faktycznych, by je kwestionować. Fakt wykorzystywania tej działki przez jakiś czas na cele inne niż cel wywłaszczenia pozostaje bez znaczenia w kontekście przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wynikających z art. 136 ust. 3 u.g.n. (materialnoprawna przesłanka zwrotu to "zbędność" nieruchomości na cel wywłaszczenia). Cel wywłaszczenia został skutecznie zrealizowany, choć nie był kontynuowany przez wstrzymanie prac budowlanych. Zrealizowanie celu wywłaszczenia, a następnie przeznaczenie nieruchomości na ich cele, nie daje podstaw do zwrotu nieruchomości. Stąd też organy obydwu instancji odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonały prawidłowej wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 tej ustawy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., w sprawie o sygn. P 12/11). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.