II SA/Gl 529/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. S. (S.) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 12 marca 2025 r. nr NWXIV.7581.4.2.2025 w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie kary za zajęcie nieruchomości bez zaistnienia przesłanek uzasadniających jej zajęcie oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia 5 lutego 2025 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 126 ust. 7 i in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: u.g.n.), działając z urzędu nałożył na P. sp. z o.o. w R. (dalej: Spółka) karę pieniężną w wysokości 5 000 zł, płatną w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, za zajęcie w dniu 23 listopada 2023 r. nieruchomości gruntowej położonej w R. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 2258 m2, obręb [...] km 3, bez zaistnienia przesłanek uzasadniających zajęcie tej nieruchomości. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 23 listopada 2023 r. pracownicy Spółki bez zgody właścicieli, w obecności funkcjonariusza Policji, po zdjęciu przęsła ogrodzenia, weszli na posesję jw. i wykonali czyszczenie kanału oraz zabudowanej na tym kanale komory. W analizowanej sprawie nie zaistniała ani siła wyższa, ani nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, uzasadniające stosowanie regulacji ujętych w art. 126 ust. 1 i 5 u.g.n., a czynności wykonane przez pracowników Spółki na zajętej nieruchomości miały charakter zaplanowanej (w tym przypadku z co najmniej siedemnastodniowym wyprzedzeniem) konserwacji urządzenia kanalizacyjnego. Nie było więc nagłej potrzeby ich dokonania. Doszło zatem do naruszenia prawa. Od powyższej decyzji odwołał się przez pełnomocnika D. S. (dalej: skarżący), współwłaściciel ww. nieruchomości, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 28 k.p.a. w związku z art. 126 ust. 6 i art. 126 ust. 1 u.g.n., z uwagi na odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego; 2) art. 126 ust. 5 i ust. 6 w związku z art. 126 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że wejście na teren nieruchomości skarżącego nie odbywało się w warunkach siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, skoro w protokole z dnia 23 listopada 2023 r. uznano, że Spółka działała w stanie konieczności wyższej konieczności; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, poprzez sprzeczność ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego. Odwołujący wskazał m. in., że decyzja organu I instancji nie została mu doręczona. Bez poznania jej treści, musi jednak zakładać, że wydana została decyzja o odmowie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący ma prawo oczekiwać, że jego własność nie będzie naruszana. Stąd złożenie odwołania było konieczne. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 12 marca 2025 r., znak NWXIV.7581.4.2.2025, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. i in., stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano m. in., że sankcją administracyjną wskazaną w art. 126 ust. 6 i ust. 7 u.g.n. nie jest objęte zajęcie cudzej nieruchomości, lecz niezasadne zastosowanie przez podmiot dokonujący czasowego zajęcia nieruchomości nadzwyczajnego trybu ograniczenia właściciela w przysługującym mu prawie własności. W sprawach dotyczących wymierzenia kary, o której mowa w art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n., właściciele zajętej nieruchomości nie posiadają bezpośredniego interesu prawnego, z którym wiąże się status strony w tym postępowaniu. Interesu prawnego nie można bowiem wyprowadzać z zainteresowania właścicieli nieruchomości ukaraniem podmiotu, który dokonał tymczasowego zajęcia przedmiotu ich własności. Skargę na powyższą decyzję złożył przez pełnomocnika ww. skarżący. Zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a. w związku z art. 126 ust. 6 i art. 126 ust. 1 u.g.n., z uwagi na odmowę uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego. W treści skargi podkreślono m. in., że organ I instancji rozpatrywał sprawę dotyczącą podległego sobie podmiotu (Spółki), co winno spowodować jej przekazanie do rozpoznania innemu równorzędnemu organowi. Skarżący jest współwłaścicielem ww. nieruchomości. Ma prawo oczekiwać, że jego własność nie będzie naruszana, a jeżeli już ma do tego dochodzić, to tylko wtedy, gdy naruszający będzie posiadał uprzedni bądź następczy tytuł prawny do dokonania niezbędnych czynności. W niniejszej sprawie naruszenie jego własności odbyło się całkowicie bezprawnie i z jawnym lekceważeniem obowiązujących przepisów. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu oraz zawartą tam argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Na tle art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania – przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia go przez osobę niemającą legitymacji do skutecznego złożenia środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy bowiem odwołanie, jednak prawo to przysługuje wyłącznie stronie (art. 127 § 1 k.p.a.). Niewątpliwie też organy mają obowiązek ustalić krąg stron postępowania. Wskazać należy, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Zgodnie z uchwałą NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Tak jednak jak w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Decyzja organu I instancji zapadła w trybie art. 126 ust. 7 i 9 u.g.n. W świetle art. 126 ust. 7 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeka m. in. w sytuacji, jeżeli nastąpiło zajęcie nieruchomości, a nie zaistniały przesłanki, o których mowa w ust. 1 i 5, uzasadniające takie zajęcie. Kara przewidziana w art. 126 ust. 7 u.g.n. ma charakter prewencyjny (zapobiega nadużywaniu możliwości zajmowana nieruchomości bez uprzedniego wydania decyzji, o której mowa w art. 126 ust. 1 u.g.n.) i represyjny (dotyka podmiot, który pomimo braku spełnienia przesłanek zajął nieruchomość bez uprzedniego wydania decyzji). Stanowi ona środek przymusu, mobilizując podmioty do składania wniosków o wydanie decyzji następczych jedynie w sytuacjach określonych w art. 126 ust. 5 u.g.n. Może być wymierzona jedynie podmiotowi, który dokonał tymczasowego zajęcia nieruchomości (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2023 r., I OSK 608/22). Niewątpliwie stroną postępowania jest zatem podmiot ukarany, w niniejszej sprawie ww. Spółka. Skarżący z kolei, jak przyznał, legitymuje się udziałem we własności ww. nieruchomości i z tego tytułu wywodzi swe prawo do traktowania go jako strona postępowania. Jemu przysługiwały jednak inne środki prawne, wynikające z przepisów prywatnoprawnych, zwłaszcza prawo do żądania odszkodowania za naruszenie własności. Właścicielom – w zależności od sytuacji – przysługują bowiem roszczenia odnoszące się albo do ochrony negatoryjnej (art. 222 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061 z późn. zm. [k.c.]) albo posesoryjnej (art. 342 i 344 § 1 i 2 k.c.). Samowolność naruszenia posiadania może obejmować różne formy ingerencji, poczynając od wyzucia z posiadania, po wtargnięcie w sferę władztwa, skutkiem czego jest jego ograniczenie. Zakaz, o którym mowa w art. 342 k.c., ma charakter bezwzględny, co oznacza, że niedozwolona jest ingerencja w sferę cudzego posiadania niezależnie od jego rodzaju (samoistne, zależne). Zakazuje się zatem samowolnego naruszania posiadania bez względu na to, czy posiadaczowi przysługuje prawo do rzeczy i czy włada rzeczą w dobrej lub złej wierze (B. Sitek [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. P. Nazaruk, LEX/el. 2024, art. 342). Jednocześnie naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej (art. 363 § 1 k.c.). Ustawodawca zatem zabezpieczył uprawnienia właścicielskie w konkretny sposób i skarżący mógł swych praw dochodzić w odrębnym trybie, przed sądem powszechnym. Nie ma racjonalnych przesłanek, by przyznawać skarżącemu podwójną ochronę – prywatnoprawną i administracyjnoprawną w ramach ww. postępowania przeciwko Spółce. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 28, 77 §1, 80, 107 § 1 i 3, 134 k.p.a., art. 126 ust. 7 i 9 u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.