II SA/Gl 53/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi R.R. i J.R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. We wniosku z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. R. i J. małżonkowie R. wnieśli, powołując się na treść art. 162 kpa, o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego położonego w Z. przy ul. [...] ( dawniej nr [...]), w związku z objęciem tego budynku decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., znak [...]o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady [...] od km [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] ([...]) umorzył wszczęte w tym przedmiocie postępowanie. Jako podstawę decyzji wskazał art. 105 kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że merytoryczne rozpoznanie sprawy objętej wnioskiem z dnia [...]r. należało uznać za bezprzedmiotowe z tego względu, iż w tym przedmiocie sprawa została już rozstrzygnięta decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., znak [...]. Nadto stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanej inwestycji nie przesądza o własności zarówno obiektu budowlanego jak i działki na której został on usytuowany i dlatego nie może podlegać wygaszeniu z powodu zmiany właściciela. W odwołaniu od tej decyzji R. i J. małżonkowie R. wnieśli o jej uchylenie i merytoryczne rozpoznanie ich wniosku oraz o zapewnienie udziału w postępowaniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. W uzasadnieniu odwołania stwierdzili, że kwestia objęcia przedmiotowego budynku powołaną w ich wniosku z dnia [...] r. decyzją WINB w K. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady [...] nie była dotychczas badana ani w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu sądowym jako przesłanka wygaszenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku. W sprawie nie zachodzi zatem sytuacja powagi rzeczy osądzonej o jakiej mowa w art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na podstawę z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. Uzasadniając to rozstrzygnięcie opisał przebieg postępowania podkreślając, że do rozpoznania wniosku małżonków R. z dnia [...] r. organ pierwszej instancji został zobowiązany wydanym ze skargi na bezczynność prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SAB/GL 8/10. Dalej podtrzymał stanowisko PINB w Z. co do bezprzedmiotowości wszczętego postępowania wobec załatwienia wcześniej tej samej sprawy decyzją ostateczną. Zdaniem organu odwoławczego postępowanie administracyjne może się toczyć jedynie wówczas gdy ma swój "przedmiot", którym jest "konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania" ( z powołaniem się na : B. Adamek, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, z 172-173). W sprawie wygaszenia objętej wnioskiem odwołujących się z [...] r. decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego położonego przy ul. [...] ( dawniej [...]) w Z. postępowanie toczyło się już wcześniej. Wówczas decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. utrzymaną następnie w mocy decyzją WINB z dnia [...]r. odmówiono wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Skarga małżonków R. od wydanej wówczas decyzji odwoławczej została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/GL 491/07, zaś wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 401/08. Sprawa została zatem rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym ( res indicata) i z tego względu nie może być ponownie merytorycznie rozpoznawana. Ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne takiej sprawy byłoby dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...] WINB w K. z dnia [...]r. R. i J. małżonkowie R. wnieśli o jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, a nadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że decyzja ta została podjęta " w oderwaniu" zarówno od treści ich wniosku z [...]r. jak i ich odwołania. Organ nie wziął bowiem zdaniem skarżących pod uwagę decyzji WINB z dnia [...]r. udzielającej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady, która nie stanowiła podstawy orzekania w poprzedniej sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 15 maja 2009 r. W związku z wydaniem tego wyroku nie zachodzi zatem sytuacja o jakiej mowa w art. 171 ustawy p.p.s.a. Na okoliczność, że decyzja WINB z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady obejmuje również część objętego wnioskiem budynku skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z dołączonych do skargi dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że oba wnioski skarżących ( z dnia [...]r. i z dnia [...]r.) o wygaszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku oparte były na podstawie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Dotyczyły tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Były one związane z przeprowadzeniem konkretnej inwestycji, która polegała na realizacji odcinka autostrady [...]. Nie zmienia tego akcentowana przez skarżących decyzja z [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie autostrady, która stanowi jedynie dokument stwierdzający techniczną przydatność autostrady do użytkowania i formalnoprawne zakończenie procesu inwestycyjnego, tym bardziej, że została ona wydana ponad 2 lata przed rozpoznaniem wcześniejszego wniosku o wygaszenie i była również brana wówczas przez organy orzekające pod uwagę. Po skierowaniu sprawy do rozpoznania na rozprawie skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] r. powołali się dodatkowo m.in. na nabycie z dniem 30 czerwca 1998 r. przez Skarb Państwa własności działki na której usytuowana jest część ich budynku objętego decyzją, której dotyczy ich wniosek o stwierdzenie jej wygaśnięcia. Nadto podnieśli, że decyzja z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady została wydana przez niewłaściwy organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew sformułowanym w niej zarzutom brak jest zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się takich podstaw również orzekając w granicach danej sprawy (w zw. z art. 134 § 1 tej ustawy). Rozstrzygnięcie skargi i sprawy sprowadza się w praktyce do odpowiedzi na pytanie czy żądanie objęte wnioskiem skarżących z dnia [...] r. dotyczyło sprawy rozstrzygniętej wcześniej decyzją WINB z dnia [...]r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzją PINB w Z. z dnia [...] r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego położonego na działce nr [a] zlokalizowanej w Z. przy ul. [...]. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wbrew stanowisku skarżących, na pytanie to należy zdaniem Sądu udzielić odpowiedzi pozytywnej. Należy bowiem zważyć, że podstawą żądania wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sformułowaną w obu wnioskach była bezprzedmiotowość tej decyzji o jakiej mowa w art. 162 § 1 kpa. Bezprzedmiotowość tę wnioskodawcy opierali na twierdzeniu, które ani w poprzedniej ani też w niniejszej sprawie nie było przez organy orzekające kwestionowane, że przedmiotowy budynek znalazł się częściowo w liniach rozgraniczających odcinka autostrady [...] – zgodnie z prawomocną decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...]r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści ustalonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...]r. znak [...] oraz decyzją Wojewody [...]z dnia [...]r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę autostrady [...]. Dodatkowo, a właściwie w pierwszej kolejności, we wniosku wszczynającym postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją skarżący powołali się na decyzję WINB w K. z dnia [...]r., znak [...]udzielającą pozwolenia na użytkowanie tego odcinka autostrady [...]. Zasadnie zwrócono zatem uwagę w odpowiedzi na skargę, że oba wnioski dotyczyły wygaśnięcia decyzji w związku z przeprowadzeniem konkretnej inwestycji, która polegała na realizacji konkretnego odcinka autostrady w liniach rozgraniczających obejmujących częściowo budynek którego decyzja Prezydenta Z. o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy. Taki faktycznie był przedmiot obu postępowań tj. wszczętych wnioskiem skarżących z dnia [...]r. i z dnia [...]r. Oba wnioski oparte też były na tej samej podstawie prawnej ( bezprzedmiotowość decyzji w rozumieniu art. 162 § 1 Kpa). Również zdaniem Sądu oba postępowania dotyczyły zatem tej samej sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Taki sam był bowiem zarówno przedmiot jak i strony tych postępowań. Dla stwierdzenia tego nie ma zdaniem Sądu znaczenia, że w poprzedniej sprawie nie była przez skarżących eksponowana jako jedna z podstaw wygaśnięcia decyzji decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie odcinka autostrady [...] w którego liniach rozgraniczających znajduje się część budynku skarżących. Z punktu widzenia bezprzedmiotowości pozwolenia na użytkowanie tego budynku w rozumieniu art. 162 § 1 kpa również bowiem ta decyzja nie miała i nie mogła mieć żadnego znaczenia, gdy zważy się na istotę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, co było akcentowane w wydanych we wcześniejszym postępowaniu wyrokach sądów administracyjnych obu instancji, którą jest urzędowe stwierdzenie zgodności budowy z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę ( art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Jak stwierdzono w wydanym w pierwszej sprawie wyroku NSA z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 401/08, w świetle tych przepisów Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy oznaczonego w niej obiektu budowlanego i świadczy o prawidłowości jego wykonania. Dopóki taki obiekt istnieje, a na skutek nadzwyczajnych zdarzeń faktycznych jego użytkowanie nie zostało uniemożliwione, bądź nie wydano ostatecznej decyzji o rozbiórce, tak długo nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ze względu na jej bezprzedmiotowość. Pogląd ten Sąd przy rozpatrywaniu niniejszej skargi w pełni podziela. Dlatego też nie jest zasadne stanowisko skarżących, że ich wniosek z dnia [...] r. dotyczył innej sprawy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, niż prawomocnie rozpoznanej sprawy wszczętej ich wnioskiem z dnia [...]r. Należy też zdaniem Sądu podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżących fakt wydania przez WINB w K. decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie odcinka autostrady, na którą jako różnicującą przedmiot postępowania i sprawę skarżący obecnie się powołują, był znany w poprzednim postępowaniu i był przez nich wówczas powoływany. Jej odpis został dołączony m.in. do wniesionej w tamtej sprawie skargi kasacyjnej, w której powołano się na fakt i skutek jej wydania ( karta 75 i 80 akt tut. Sądu sygn. II SA/GL 491/07). Gdy nadto zważy się , że decyzja ta została wydana ponad 2 lata przed wydaniem ostatecznej decyzji w poprzedniej sprawie, w której organy i sąd pierwszej instancji miały obowiązek zbadania również z urzędu podstaw do wygaszenia decyzji jako bezprzedmiotowej na podstawie art. 162 § 1 kpa., to nie można podzielić poglądu, iż w związku z oparciem na niej obecnego wniosku o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku skarżących mamy do czynienia z innym przedmiotem postępowania i inną sprawą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Do odmiennych ustaleń nie mogła prowadzić treść zaświadczeń dołączonych do skargi na które powołali się skarżący i która stanowi jedynie potwierdzenie stanu prawnego wynikającego ze zgromadzonego już w sprawie materiału dowodowego i nie była przez organy orzekające kwestionowana. W konsekwencji należy podzielić zdaniem Sądu stanowisko organów, że objęte wnioskiem skarżących z dnia [...] r. żądanie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W tym przedmiocie mamy też do czynienia, wbrew odmiennemu stanowisku skarżących, z powagą rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 ustawy p.p.s.a., w sytuacji gdy wynikające z tej decyzji rozstrzygnięcie zostało zaakceptowane prawomocnym wyrokiem NSA. Zdaniem Sądu nie mógł odnieść też skutku podniesiony w odwołaniu zarzut bezpodstawnego pominięcia w postępowaniu jako uczestnika Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w sytuacji gdy Sąd ocenia legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania, a decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] karta 32 akt sądowych ) o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności działki na której posadowiona jest część budynku skarżących stała się ostateczną dopiero z chwilą wydania utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. nr [...] (karta 42 akt sądowych). Nadto należy zważyć, że nawet gdyby przyjąć, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad miałby interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa w rozpoznaniu sprawy o wygaszenie pozwolenia na użytkowanie budynku skarżących, to stanowiłoby to podstawę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uwzględnianą zgodnie z treścią art. 147 kpa jedynie na wniosek tego podmiotu. W związku z treścią pisma skarżących z dnia [...] r. ( k 48-50 akt sądowych) należy stwierdzić, że nie była przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją legalność decyzji WINB w K. z dnia [...]r. znak [...], która została w tym piśmie zakwestionowana. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.