II SA/Gl 532/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik, WSA Stanisław Nitecki, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.A. i M.A. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu pierwotnego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości Wyrokiem z dnia 30.01.2003 roku wydanym w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Ka 843/01, NSA – OZ w Katowicach uchylił decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. Uchylonymi decyzjami organy w oparciu o art. 66 pkt 3 nakazały inwestorom będącym najemcami lokalu w budynku przy ul. [...] w B. – J. i M. A., przywrócenie poprzednich funkcji pomieszczeń to jest: obecnego pokoju na dawną kuchnię, obecnej łazienki na dawne pomieszczenie techniczne na gazomierze, obecnej kuchni na dawną łazienkę oraz części przedpokoju na dawny korytarz. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania przez ustalenie zakresu robót budowlanych przeprowadzonych w związku ze zmianą użytkowania oraz zakwalifikowania ich do robót wymagających pozwolenia na budowę lub nie podlegających reglamentacji Prawa budowlanego. Sąd wyraził także pogląd – istotny z uwagi na podjęte i kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcie, iż decyzje wydawane na podstawie rozdziału 6 Prawa budowlanego, a więc i decyzja nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu (jego części) mogą być adresowane jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, natomiast J. i M. A. są najemcami lokalu w budynku zarządzanym przez Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. – rozpoznając ponownie sprawę – decyzją z dnia [...] roku nakazał Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w B. przywrócenie poprzednich funkcji pomieszczeń obecnego pokoju na dawną kuchnię, obecnej łazienki na dawne pomieszczenie techniczne na gazomierze, obecnej kuchni na dawną łazienkę oraz części przedpokoju na dawny korytarz – w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. W podstawie prawnej organ powołał art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 7.07. 1994 r. (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.) w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (Dz. U. nr 38, poz. 229 z zm.) . W uzasadnieniu organ podał, że J. i M. A. w latach [...] dokonali zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń opisanych w decyzji bez stosownego pozwolenia. W następstwie tej zmiany i adaptacji części korytarza bloku mieszkalnego oraz pomieszczenia technicznego na liczniki gazowe – na cele mieszkalne – aktualnie 3 liczniki znajdują się w obrębie lokalu mieszkalnego, a mianowicie obecnej łazience. Powoduje to zagrożenie życia, ogranicza kontrolowanie odczytów liczników, ich przeglądy. Takie usytuowanie liczników narusza § 167 obowiązujących warunków technicznych, co uniemożliwia zalegalizowanie powstałego stanu. Nadto w czasie adaptacji pomieszczenia łazienki na kuchnię wykonano część instalacji gazowej celem podłączenia kuchni gazowej, która została przeniesiona z byłego pomieszczenia kuchennego. Ponieważ roboty te zostały przeprowadzone bez pozwolenia stanowią samowolę budowlaną. Pozostałe roboty – zdaniem organu nie wymagały pozwolenia na budowę (montaż urządzeń sanitarnych, ułożenie płytek ceramicznych, przestawienie drzwi w korytarzu). W odwołaniu J. i M. A. zarzucili, że decyzja narusza ich słuszny interes, a jej uzasadnienie jest dla nich niezrozumiałe. Wskazywali także na fakt, że wiele innych osób dokonało zmian w zajmowanych lokalach w tym samym budynku, zbliżonych do zmian przeprowadzonych przez nich. Nadto zarzucili brak uzasadnienia do pominięcia ich przez organ I instancji, bowiem przymiot strony im przysługuje, decyzja dotyczy ich praw i obowiązków. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzję z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach podał, że odwołujący nie posiada statusu właściciela lub zarządcy budynku mieszkalnego w którym znajduje się lokal w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Legitymują się oni jedynie uprawnieniami najemcy lokalu mieszkalnego, co nie daje podstaw do przyznania praw strony postępowania. W tej materii organ wskazał na zacytowany na wstępie wyrok NSA z dnia 30.01.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 843/01. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i M. A. zarzucili naruszenie art. 28 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Powołali orzecznictwo sądowe z którego ich zdaniem wynika, że interes prawny może wynikać także z uprawnień do nieruchomości o charakterze obligacyjnym, a najemca ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę powtórzył argumentację decyzji ostatecznej i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.04.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w sprawie o samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu (części obiektu budowlanego) wywołane wniesieniem odwołania przez najemców tego lokalu. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na stanowisko NSA w tym przedmiocie zawarte w wyroku z dnia 30.01.2003 r. sygn. akt II SA/Ka 843/01. Istotnie, zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu NSA, wydanym przed dniem 1.01.2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie to trwa tak długo, jako długo nie zmieniony pozostaje stan prawny lub faktyczny sprawy w której Sąd wyraził ocenę prawną. W zakresie art. 71 Prawa budowlanego po dniu 11.07.2003 r., kiedy weszła w życie nowelizacja tego Prawa z dnia 27.03.2003 r. (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 718) nie doszło do żadnych zmian co do adresata decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku (jego części) w dalszym ciągu może zostać skierowany jedynie do właściciela lub zarządcy. Oznacza to, że ocena prawna w tym zakresie zachowała swoją moc wiążącą dla organów orzekających w sprawie. Organ odwoławczy umarzając postępowanie w sprawie nie dostrzegł jednak, że w wyroku sygn. akt II SA/Ka 843/01, Sąd stwierdził, że "decyzje przewidziane w rozdziale 6 Prawa budowlanego (a tu należy art. 71) mogą być adresowane jedynie do właściciela lub zarządcy" a "zostały skierowane do najemcy". Powyższy pogląd Sądu nie dotyczył więc posiadania przez najemcę lub nie posiadania uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu, ale adresata decyzji z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego. Nieuprawnionym w tej sytuacji jest powołanie się przez organ odwoławczy na omawiany wyrok, jako uzasadniający umorzenie postępowania odwoławczego, a więc odmówienie najemcom prawa strony w postępowaniu o samowolną zmianę sposobu użytkowania wynajmowanego lokalu. Prawo złożenia odwołania od decyzji organu I instancji służy stronie (art. 127 § 1 kpa), a w przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, organ ten zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (OPS 16/98 – uchwała 7 sędziów NSA z 5.07.1999 r.). Z kolei stroną, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego (obowiązku) postępowanie dotyczy. Interes musi być oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego lub chroniony przez to prawo. Musi on też być osobisty, własny, indywidualny, a także konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Powinien istnieć związek między interesem prawny, a postępowaniem administracyjnym. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, iż stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania prawa może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Tylko w sytuacji gdy akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu to podmiot ten nie posiada statusu strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W świetle powyższych uwag o interesie prawnym, a w związku z tym statusie strony rozważenia wymaga czy skarżącym, będącymi najemcami lokalu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego lokalu. Skarżący korzystają z lokalu na podstawie stosunku obligacyjnego, a mianowicie umowy najmu. Zgodnie z art. 690 kc do ochrony praw najemcy do używanego lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Najemca ma więc interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o samowolną zmianę sposobu użytkowania wynajmowanego lokalu i nie powinien być pozbawiony możliwości wykazywania w tym postępowaniu, że nie zachodzą ustawowe przesłanki do wydania decyzji z art. 71 § 3 Prawa budowlanego. Interes prawny najemcy wynikający z art. 690 kc nie stwarza podstawy prawnej do nie zastosowania art. 71 ust. 3, określającego przesłanki do orzeczenia o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, ale jak stwierdzono wyżej umożliwia najemcy wypowiedzenie się w przedmiocie istnienia tych przesłanek. Powyższe oznacza, że zaskarżoną decyzją z naruszeniem art. 28 kpa umorzono postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy jest więc zobowiązany do rozpoznania tego odwołania. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c i art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. SW