II SA/Gl 532/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. S. – następcy prawnego zmarłej W. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. W. S. wystąpiła o zwrot nieruchomości oznaczonych numerami A i B położonych w U.. Podała, że nieruchomości te sprzedała w wyniku oferty z [...] 1987 r. skierowanej przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w B.. Działki były wykupione dla budowy [...], która do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana. Jak wynika z akt sprawy, aktualnie działki A i B stanowią własność Gminy U.. Pismem z dnia [...] 1997 r. Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji Oddział Rejonowy w U. wystąpił do W. S. i M. F. z ofertą nabycia w drodze umowy przedmiotowych działek. Jako podstawa wystąpienia został podany art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Nieruchomość określono jako niezbędną dla budowy [...] w U. – [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] r. rep. A numer [...] Państwowego Biura Notarialnego w C. W. S. sprzedała m.in. działki A i B na rzecz Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w B., działającej w imieniu Skarbu Państwa. Starający przedłożyli notariuszowi m.in. decyzję Naczelnika Miasta U. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny [...] w U.- [...]. W trakcie postępowania organ I instancji ustalił, że nieruchomości nie zostały zabudowane budynkiem [...] (pismo Wydziału Inwestycji, Architektury i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta w U. z dnia [...] 2004 r.). Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. odmówił zwrotu przedmiotowych nieruchomości. Jako podstawa prawna podane zostały art. 216 i 142 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 136 ust. 1 powołanej ustawy, zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone na podstawie przepisów regulujących zasady i tryb przymusowego odjęcia prawa własności. Art. 216 wylicza kategorie nieruchomości przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa, zrównane z nieruchomością wywłaszczoną w rozumieniu art. 136 ust. 3 obowiązującej ustawy. W rozstrzyganym przypadku nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie aktu notarialnego, zatem nie miał zastosowania żaden z aktów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji organ przyjął zatem, że nieruchomości nie zostały wywłaszczone. W odwołaniu z dnia [...] 2004 r. pełnomocnik wnioskodawczyni wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powołał się na brzmienie art. 216 ustawy zmienione ustawą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, które zaczęło obowiązywać w okresie biegu terminu do uprawomocnienia się decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Jako podstawa prawna podane zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wyjaśniono, że nieruchomości zostały nabyte w drodze umowy cywilnoprawnej. Roszczenie o zwrot przysługuje natomiast wyłącznie w stosunku do nieruchomości wywłaszczonych. Zmieniony przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia co prawda ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ale wskazuje na jej brzmienie ustalone w Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127, a nie na brzmienie ustalone w Dz. U. z 1985 r. nr 22, poz. 99. Nadto chodzi w nim wyłącznie o nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy, a nie przejęte w drodze umowy cywilnoprawnej. Nabycie w drodze umowy zakłada równość wszystkich uczestników stosunku prawnego. Nieruchomości tak sprzedanej nie można traktować jako wywłaszczonej, co powoduje niedopuszczalność drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie własności. Organ uznał, że zawarcie umowy sprzedaży nie było wynikiem zastosowania przymusu administracyjnego i czynności władczych organu. W skardze do Sądu W. S. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji. Podała, że zawarcie umowy sprzedaży nastąpiło na skutek oferty inwestora. Brak zgody na sprzedaż oznaczał zastosowanie w następstwie przez organy administracji procedury wywłaszczenia. W obecnym stanie prawnym zwrot nieruchomości reguluje art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wprost nakazuje stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślono, że tekst jednolity tej ustawy z 1991 r. nie jest odrębną regulacją, lecz jest tą samą ustawą, co tekst pierwotny z roku 1985. Stanowisko skarżącej zostało podtrzymane przez A. S., który jako następca prawny W. S. wstąpił do postępowania w charakterze skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Rozdział 6 działu III aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), reguluje kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przepisy te znajdują odpowiednie zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych przepisów, enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy. W dacie orzekania przez organ I instancji wśród aktów wymienionych w art. 216 ustawy nie była uwzględniona ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przepis art. 216 został jednak znowelizowany przez art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.). Do art. 216 dodany został m.in. ust. 2 pkt 3, który przewiduje odpowiednie stosowanie przepisów rozdz. 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Regulacja ta obowiązuje od dnia 22 września 2004 r., tak więc w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nabycie na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., stanowiło przesłankę ubiegania się o jej zwrot, przy spełnieniu pozostałych warunków ustawowych. Art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie wymienionych w nim aktów prawnych. Istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa i czy nastąpiło to na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Ze względu na zapis § [...] lit. [...] i § [...] aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...] roku, nie budzi wątpliwości fakt nabycia działek na rzecz Skarbu Państwa. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem kwestia podstawy nabycia. Zastrzec przy tym należy, że w przekonaniu Sądu, nabycie w rozumieniu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie sprowadza się do aktów wywłaszczenia, ustawodawca posłużył się bowiem terminem o szerszym zakresie, co prawda objąć regulacją każdy przypadek nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 roku. Regulując w rozdz. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości kwestie wywłaszczania, ustawodawca przewidział obowiązek przeprowadzenia obligatoryjnego postępowania, mającego doprowadzić do nabycia nieruchomości w drodze umowy. Zgodnie z art. 53 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] r. (data zawarcia aktu notarialnego sprzedaży), wywłaszczenie mogło nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Organ administracji mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Składany zaś wniosek o wywłaszczenie, zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 7, winien był określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości i inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Niewątpliwie umowa ta, w szczególności co do formy jej zawarcia, była zawierana zgodnie z regulacjami prawa cywilnego. Wątpliwości budzi jednakże przyjęcie, że miała ona wszelkie cechy umowy cywilnoprawnej, a strony znajdowały się na równorzędnych pozycjach. Po pierwsze, zamiar przeniesienia prawa własności przez jedną ze stron – sprzedającego – nie był swobodny, lecz wymuszony złożoną ofertą. Brak było możliwości wyboru przez sprzedającego osoby kontrahenta jak również możliwość negocjacji ceny, ustalanej operatem szacunkowym. W końcu nie można także uznać pozycji stron umowy za równorzędną. Kupujący posiadał niewątpliwie pozycję uprzywilejowaną, dysponując możliwością uruchomienia postępowania wywłaszczeniowego. Wszystkie te okoliczności pozwalają uznać, że regulując nabywanie nieruchomości na cele określone w art. 50 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. (cele uzasadniające wywłaszczenie), ustawodawca przewidział w toku procedury administracyjnej posłużenie się instytucją umowy sprzedaży. Jej zawarcie nie następowało jednak na zasadach prawa cywilnego, lecz w związku z procesem przejmowania przez Skarb Państwa określonych gruntów na cele publiczne i państwowe. Okoliczności te znajdują swoje odzwierciedlenie także w brzmieniu zawartego aktu notarialnego z [...] r., gdzie wskazywany jest cel, na jaki następuje nabycie. Etap oferty zawarcia umowy w obligatoryjny sposób poprzedzał ewentualne postępowanie wywłaszczeniowe, co wynika wprost z zapisów ustawy. W przekonaniu Sądu należy zatem przyjąć, że jeżeli doszło do przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa poprzez zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to sytuacja ta stanowi przypadek nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r., w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.