II SA/Gl 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant St. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi M. W. i J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. ze skargi M. W. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. oddala skargę J. W., 3. zasądza na rzecz skarżącej od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał M.W., jako właścicielce budynku mieszkalnego zlokalizowanego w P. przy ul. [...], w związku z jego złym stanem technicznym: - zabudować dwuteownik NP-200 pod skorodowanym dwuteownikiem stropu odcinkowego z cegły w piwnicy w terminie do [...]. - rozkuć zarysowania stropu odcinkowego nad parterem, osiatkować siatką "Rabitza", orapować zaprawą cementową 1:2 i otynkować zaprawą cementowo - wapienną, pomalować strop w terminie do [...]. - skuć odpadające tynki cementowo - wapienne ścian piwnic, orapować ściany zaprawą cementową 1:2 i otynkować zaprawą cementowo - wapienną w terminie do [...]. - zabudować nowe rynny i rury spustowe w terminie do [...]. - rozebrać skorodowane obróbki blacharskie kominów i wykonać nowe w terminie do [...]. - rozkuć pęknięcia kominów, przemurować, osiatkować siatką "Rabitza", orapować zaprawą cementową 1:2 oraz otynkować zaprawą cementowo - wapienną w terminie do [...]. - rozebrać ścianę szczytową wykonaną w konstrukcji drewnianej i wykonać nową murowaną z cegły na zaprawie cementowo -wapiennej gr. 25 cm i wyprowadzić ponad pokrycie dachowe na wys. 30 cm, wykonać obróbki blacharskie, ścianę od strony zewnętrznej otynkować zaprawą cementowo - wapienną i pomalować farbą emulsyjną pod kolor elewacji w terminie do [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w dniu [...]. przeprowadzono na terenie posesji oględziny, podczas których stwierdzono, że przedmiotowy obiekt to budynek murowany z cegły, w części użytkowany przez małżonków W., natomiast pozostała część budynku będąca własnością małżonków Ś. była nieużytkowana. Podczas ww. czynności kontrolnych J.W. oświadczył, iż dokona remontu części budynku będącego jego własnością po rozbiórce pozostałej części budynku należącej do małżonków Ś., co do której prowadzone jest osobne postępowanie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. Postępowanie to, dotyczące nieużytkowanej, północnej części budynku, zostało zakończone wskutek wykonania nałożonego na S.Ś. nakazu rozbiórki ww. części obiektu. W konsekwencji, celem jednoznacznego określenia aktualnego zakresu uszkodzeń przedmiotowego obiektu, nałożono w drodze postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. nr [...] z dnia [...] na M. i J.W. obowiązek sporządzenia oceny stanu technicznego budynku wraz z zaleceniami konstrukcyjnymi. Zgodnie z przedłożoną przez nich "Opinią techniczno budowlaną" z [...] sporządzoną przez inż. G.K. w budynku tym stwierdzono korozję dwuteownika stropu odcinkowego z cegły w piwnicy, zarysowania stropu odcinkowego z cegły nad parterem, odpadanie tynków wewnętrznych ścian piwnic, pęknięcia kominów ponad dachem, korozję obróbek blacharskich kominów, wykonanie ściany szczytowej w konstrukcji drewnianej odeskowanej deskami, brak rynien i rur spustowych. Jako podstawę wydania decyzji organ I instancji wskazał art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) wyjaśniając w uzasadnieniu, iż stosownie do przywołanego przepisu w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu właściwy organ nakazuje w drodze decyzji usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin ich wykonania. Od otrzymanej decyzji M. i J.W. złożyli odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wyrażając sprzeciw wobec zawartych w decyzji postanowień. Wskazali, iż w roku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na S.Ś. obowiązek rozbiórki nieużytkowanej północnej części budynku przy ulicy [...] w P. S.Ś. rozbiórki dokonał wykonując ścianę szczytową z desek bez okna mimo, że uprzednio ściana była murowana i miała dwa okna. Podczas rozbiórki odwołujący pisemnie zgłosili usterki i wątpliwości co do wykonywanych prac PINB w P. Nałożono na nich obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku wraz z zaleceniami konstrukcyjnymi, w celu jednoznacznego określenia uszkodzeń budynku po rozbiórce, z której to oceny jednoznacznie wynika, że nakaz w części dotyczącej rozbiórki ściany szczytowej z konstrukcji drewnianej i wykonanie nowej murowanej z cegły na zaprawie cementowo-wapniowej gr. 25 cm i wyprowadzenie ponad pokrycie dachowe na wys. 30 cm i wykonanie obróbki blacharskiej, od strony zewnętrznej otynkowanie ściany zaprawą cementowo-wapniową i pomalowanie farbą emulsyjną pod kolor elewacji powinno być nakazane S.Ś. jako prawnemu właścicielowi tej ściany, a nie małżonkom W. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył też S.Ś. domagając się nakazania M.W. wykonania nowej murowanej ściany na terenie jej nieruchomości, nie zaś działki należącej do odwołującego. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowił: - uchylić zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonych terminów i orzec w tej części termin do wykonania nałożonych obowiązków na dzień [...], - uchylić punkt zaskarżonej decyzji nakładający na Panią M.W. obowiązek "rozbiórki ściany szczytowej wykonanej w konstrukcji drewnianej i wykonanie nowej, murowanej z cegły na zaprawie cementowo-wapiennej gr. 25 cm i wyprowadzenie jej ponad pokrycie dachowe na wysokość 30 cm, wykonanie obróbek blacharskich, otynkowanie ściany od strony zewnętrznej zaprawą cementowo-wapienną i pomalowanie jej farbą emulsyjną pod kolor elewacji w terminie do [...]" i orzec w tej części obowiązek wymiany przedmiotowej ściany z konstrukcji drewnianej na murowaną z cegły o grubości 25 cm, - uchylić następujące punkty zaskarżonej decyzji: dotyczący "skucia odpadających tynków cementowo-wapiennych ścian piwnic, orapowania ścian zaprawą cementową 1:2 wraz z otynkowaniem zaprawą cementowo-wapniową" oraz dotyczący "zabudowania nowych rynien i rur spustowych" i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji, - w pozostałej części utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny podał, iż odwołujący się od decyzji, zarówno M. i J.W. jak i S.Ś., zgodnie podnoszą iż zakres nałożonego na M.W. obowiązku w części dotyczącej ściany szczytowej budynku o konstrukcji drewnianej (od strony północnej) godzi w przysługujące S.Ś. prawo własności. W wyniku jednak wykonania decyzji PINB w P. nr [...] z dnia [...] S.Ś. dokonał rozbiórki należącej do niego nieużytkowanej części budynku, roboty rozbiórkowe przeprowadzono zgodnie z projektem technicznym rozbiórki i zakończono w [...]. Po wykonaniu nakazu rozbiórki nieużytkowanej części budynku, istniejący obiekt stanowi zatem w całości własność M.W., a ewentualne roszczenia dotyczące naruszeń prawa własności poprzez lokalizację spornej ściany budynku w granicy działki powinny być rozwiązane przez zainteresowane strony na gruncie postępowania cywilnoprawnego. Organ II instancji podkreślił nadto, że nałożone przez organy nadzoru budowlanego nakazy wykonania określonych robót budowlanych związane są z dostosowaniem stanu technicznego przedmiotowego obiektu do obowiązujących przepisów prawa, ze względu na ścianę szczytową w konstrukcji drewnianej, która nie odpowiada zasadom sztuki budowlanej. Przedmiotowa ściana szczytowa budynku, jako ściana zewnętrzna, usytuowana w granicy, nie może być wykonana z desek. Organ zwrócił też uwagę PINB w P., że art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane nie pozwala na nakładanie na zobowiązanego robót nie mających związku ze złym stanem technicznym obiektu a jedynie usunięciem stwierdzonych nieprawidłowości spowodowanych brakiem bieżącej konserwacji - stąd należało prawidłowo określić obowiązek wynikający z przywołanego przepisu prawa. Pismem z dnia [...] M. i J.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez skierowanie decyzji nakładającej obowiązek wymiany ściany z konstrukcji drewnianej na murowaną oraz nakazującej wykonanie innych prac budowlanych do osób nie będących właścicielami części budynku oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 7, 9, 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu skarżący, przywołując orzecznictwo sądowe, podkreślili, iż z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotowa ściana znajduje się na terenie działki S.Ś., tj. na terenie działki nr [...]. Stąd też organ zarówno I jak i II instancji winien powziąć wątpliwości co do stanu prawnego przedmiotowej części budynku i wstrzymać się z wydaniem decyzji do momentu ustalenia praw do obiektu. Wydana decyzja stoi zatem w sprzeczności z zasadą, że adresatem nakazu może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektów budowlanych. Organy nie dokonały przy tym żadnych ustaleń, pozwalających na uznanie, że skarżący są właścicielami czy też zarządcami tej części obiektu ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, iż ewentualne roszczenia dotyczące naruszeń prawa własności powinny być rozwiązane na gruncie postępowania cywilnoprawnego. Skoro zatem organ II instancji sam przyznaje, iż pomiędzy stronami istnieje spór co do tego, komu przysługuje prawo zarządu nad tą częścią budynku to w takim razie przyjąć należy, iż decyzja wydana została w oparciu o niewłaściwe i nie potwierdzone żadnym dowodem ustalenia faktyczne. Nadto organ odwoławczy nie wziął pod uwagę faktu, iż dokumentacja rozbiórki (stanowiąca istotny element postępowania o nakazanie wykonania robót związanych ze stanem technicznym budynku) nie została udostępniona skarżącym jak też tego, że strona skarżąca w trakcie postępowania przed organem I instancji nie miała możliwości zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty wskazane uprzednio w uzasadnieniu wydanej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, iż skarżący aktywnie uczestniczyli w postępowaniu, w tym brali udział w oględzinach, składali oświadczenia, wnieśli odwołanie od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W trakcie rozprawy przez tut. Sądem w dniu 23 października 2009 r. skarżąca, na pytanie Sądu, wyjaśniła, że jest wyłączną właścicielką działki, a J.W. złożył skargę jako jej małżonek. Także J.W. podał, iż swój interes prawny upatruje w fakcie małżeństwa oraz w tym, że mieszka w przedmiotowym budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 50 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji stwierdzenie, że skarżący w konkretnej sprawie nie ma interesu prawnego i nie należy do dodatkowo wskazanego kręgu podmiotów powoduje, że skarga winna ulec oddaleniu (por. szerzej np. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 152. Por. również wyrok NSA z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/2000, OSP 2001/6, poz. 86 wydany wprawdzie przed uchwaleniem i wejściem w życie p.p.s.a. jednak, jak się wydaje, w pełni zachowujący aktualność wyrażonej w nim tezy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdza, że stosownie do złożonych na rozprawie oświadczeń skarżących, a także dołączonego do akt administracyjnych aktu notarialnego potwierdzającego nabycie prawa własności wyłączną właścicielką zabudowanej budynkiem mieszkalnym działki jest M.W. natomiast J.W. złożył skargę dopatrując się swojego interesu w fakcie małżeństwa i wspólnego zamieszkania. W konsekwencji tut. Sąd oddalił skargę J.W. jako złożoną przez podmiot nie mający legitymacji czynnej do wniesienia skargi i rozpoznał merytorycznie jedynie skargę M.W. W odniesieniu zatem do skargi wniesionej przez M.W. wskazać należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego wskazać należy, iż organ II instancji rozpatrując wniesione doń odwołania powyższych wymogów nie dochował i wydał zaskarżoną decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy. Nie tylko, jak to wskazuje skarżąca, nie rozważył bowiem, czy przedmiotowa ściana stanowi zakończenie części budynku należącej do M.W., czy też, jak twierdzi skarżąca, zwieńcza ona stanowiący nadal współwłasność jej i S.Ś. korytarz. Podkreślenia wymaga bowiem także, iż pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu M.W. organ nie ustalił kto w istocie wykonał przedmiotową drewnianą ścianę szczytową i na jakiej podstawie owo wykonanie nastąpiło. Sąd stwierdza w tym miejscu, że przedłożone akta administracyjne nie zawierają pełnej dokumentacji odnoszącej się do rozbiórki przez S.Ś. północnej części budynku, w tym niejasnym jest czy zawarty w aktach projekt rozbiórki, przewidujący wykonanie w kondygnacji strychu przedmiotowej ściany szczytowej konstrukcji drewnianej, stanowi ten właśnie projekt, który przywołuje w uzasadnieniu pozostającej w obrocie prawnym decyzji nr [...] nakazującej S.Ś. rozbiórkę organ I instancji. Zdaniem Sądu wyjaśnienie tej kwestii należy do kluczowych w sprawie. Jeśli bowiem orzekający w przedmiocie rozbiórki północnej części budynku organ I instancji (i w ślad za nim utrzymujący decyzję ową w mocy organ drugoinstancyjny) zaakceptował projekt przewidujący wykonanie przez S.Ś., w trakcie nakazanej mu rozbiórki części budynku, ściany strychu konstrukcji drewnianej to nie można obecnie, przy nie zmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych, nakazać innym podmiotom wyburzenie tej samej ściany i wykonanie nowej. Decyzja nakazująca S.Ś. rozbiórkę pozostaje bowiem nadal w obrocie prawnym, a tym samym, jeśli zakres prac obejmował wybudowanie drewnianej ściany, niedopuszczalnym byłoby wydanie rozstrzygnięcia z decyzją tą kolidującego. W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. W ramach ponownego rozpoznania wniesionych doń odwołań organ II instancji wszechstronnie zbada sprawę i w zależności od dokonanych ustaleń wyda należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalić skargę J.W. natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uwzględnić skargę M.W. i orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.