II SA/Gl 537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi K. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie określenia sposobu wykonania nałożonego obowiązku odwodnienia terenu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał K. i S. M. wykonać odwodnienie liniowe terenu działki ewidencyjnej nr [...]wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr [...] w Z.. Dodał, iż wody opadowe z odwodnienia liniowego należy odprowadzić do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej lub na własny teren nieutwardzony, do dołu chłonnego lub do zbiornika retencyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., a skarga na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 74/09. Dla wyegzekwowania nałożonego na małżonków M. obowiązku wszczęte i prowadzone było postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik K. i S. M., adwokat Z.W. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o wydanie decyzji określającej, w jaki sposób powinno zostać wykonane odwodnienie, o którym nowa w tytule wykonawczym z dnia [...]r. i decyzji z dnia [...]r. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. pismem z dnia [...]r. poinformował, że sposób wykonania odwodnienia liniowego utwardzonego terenu działki ewidencyjnej nr [...]wzdłuż granicy z działką ewidencyjną nr [...], wynika z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 74/09, gdzie obowiązek ten został określony w następujący sposób: "wykonanie wzdłuż granicy działki korytek odprowadzających wody opadowe do kanalizacji deszczowej czy ogólnospławnej bądź też na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych". Pismem z dnia [...]r. pełnomocnik K. i S. M., złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach odwołanie od wyżej wymienionego pisma, tytułując go decyzją z dnia [...]r. Zarzucił tej decyzji naruszenie: art. 7, art. 8, art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na celu interes obywateli, art. 6 i art. 7 Kodeksu – poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowego postępowania, art. 107 § 3 Kodeksu poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego stanowiska. Mając na względzie powyższe wniósł o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu rozwinął swoje stanowisko podnosząc, iż wystąpienie o wydanie decyzji było konieczne z uwagi na brak wskazania w jaki sposób powinno zostać wykonane odwodnienie działki należącej do małżonków M., a także z uwagi na prowadzone postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Decyzją z dnia [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w myśl art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Wyjaśnił, że decyzja administracyjna jest aktem prawnym, kończącym postępowanie w danej instancji i może podlegać kontroli instancyjnej. W ocenie organu odwoławczego pismo odpowiedzi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. stanowiące odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżących nie jest decyzją, gdyż brak w nim kluczowego elementu, a mianowicie rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Pismo to jedynie udziela informacji na temat stanu prawno-faktycznego sprawy, toczącej się od kilku lat i będącej obecnie na etapie postępowania egzekucyjnego. Pismo to nie rozstrzyga w żaden sposób o prawach i obowiązkach stron. Wobec powyższego postępowanie zainicjowane złożonym odwołaniem należało umorzyć. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, K. i S. M.. Zaskarżając powyższą decyzję wnieśli o jej zmianę, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, o zmianę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż wystąpienie z pismem z dnia [...]r. było konieczne z uwagi na brak wyraźnego określenia w decyzji z dnia [...]r. sposobu wykonania przedmiotowego odwodnienia działki. Podnieśli, iż otrzymana decyzja z dnia [...]r. jest błędna, ponieważ obowiązek wykonania odwodnienia nie został określony w wyroku z dnia [...]r., ale we wcześniejszej decyzji. Podkreślili, że pomimo wykonania przedmiotowego odwodnienia organ powiatowy w dalszym ciągu uznaje, iż odwodnienie takie nie zostało wykonane. Dlatego też zwrócili się o wyjaśnienie w tym zakresie, a skoro organ w piśmie z dnia [...]wskazał, że sposób odwodnienia polega na wykonaniu korytek odprowadzających, o czym wcześniej w żadnym rozstrzygnięciu nie wspominał, to właśnie należy uznać, że pismo to posiada rozstrzygnięcie o znaczeniu administracyjnym, co pozwala uznać je za decyzję administracyjną. Zatem w przedmiotowej sprawie doszło do nieprawidłowego zastosowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W dalszej części pełnomocnik odniósł się do toczącego postępowania egzekucyjnego, podkreślając fakt wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...]r. , co potwierdza dołączona opinia hydrotechniczna. Zarzucili organowi brak wyczerpującego postępowania i wydanie przedwczesnych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, powtarzając, iż pisma z dnia [...]r. nie sposób uznać za decyzję administracyjną. Jednocześnie organ ten dodał, iż do zarzutów i twierdzeń dotyczących postępowania egzekucyjnego nie może się odnieść jako nie związanych z niniejszym postępowaniem. Dodał, że kwestie te rozstrzygnięte zostaną w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) Zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie w sprawie z odwołania K. i S. M. jest w pełni zasadna i prawidłowa. W ocenie składu orzekającego przedmiotowego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nie można uznać za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu jest to pismo informujące i powtarzające wyjaśnienie zawarte w wyroku tut. Sądu z dnia z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 74/09, gdzie zawarto m.in. stwierdzenie podane w tym piśmie, iż odwodnieni ma polegać na "wykonaniu wzdłuż granicy działki korytek odprowadzających wody opadowe do kanalizacji deszczowej czy ogólnospławnej bądź też na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych". . Charakter tego pisma, a więc czy jest ono decyzją czy też innym aktem (pismem informacyjnym) jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie między stronami. Udzielenie odpowiedzi na pytanie czy wymienione pismo jest decyzją czy też nie, przesądza o zasadności skargi. Jest bowiem bezsporne, że zgodnie z art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, że odwołanie przysługuje od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji do organu stopnia wyższego. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie odwołania nie jest możliwe. Kodeks postępowania administracyjnego posługuje się pojęciem "decyzja administracyjna" w kilku miejscach, jednak tego pojęcia nie definiuje. Artykuł 104 Kodeksu ogranicza się do stwierdzenia, że "organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej". Przepis ten nawiązuje więc do treści art. 1 pkt 1 Kodeksu, który określa przedmiot postępowania administracyjnego i zaznacza, że jest ono wszczynane i prowadzone w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji . Z art. 104 Kodeksu wynika, że decyzja administracyjna jest podstawową formą rozstrzygania spraw z tym, że sprawy te mogą być również załatwiane w innej formie. Decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym. Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie Kodeksu i odpowiadają co do formy wymogom określonym w jego art. 107. Podsumowując należy stwierdzić, że w ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP; 1982, z.9, p.169). W sytuacji, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygniecie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. W świetle powyższego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. nie jest decyzją administracyjną z uwagi na brak indywidualnego rozstrzygnięcia opartego na konkretnej podstawie prawnej. Pismo to sporządzone zostało informacyjnie, a w swojej treści odwołuje się ono do treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 74/09. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej pismo to nie zawiera nowego rozstrzygnięcia, jest jedynie powtórzeniem wyjaśnienia, które znalazło się w uzasadnieniu przywołanym wyroku (zob. str 4 – przedostatni akapit in fine). Pismu nie nadano charakteru decyzji administracyjnej, a organ administracyjny nie miał możliwości działania w formie decyzji administracyjnej, gdyż nie było żadnej podstawy prawnej do "wydania decyzji określającej w jaki sposób powinno zostać wykonane odwodnienie, o którym mowa w tytule wykonawczym Nr [...]z dnia [...]r. oraz decyzji z dnia [...]r.". Odmienną natomiast sprawą pozostaje kwestia uzupełnienia czy wykładni wskazanej powyżej decyzji. W ocenie składu orzekającego pismo z dnia [...]r. jest informacją o wykonaniu decyzji zgodnie z zaleceniami powołanego wyroku. Pozostałe zarzuty skargi skierowane zostały do prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie decyzji z dnia [...]r. i nie mogły być uwzględnione w niniejszym postępowaniu, a jak wynika z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia [...]r. skarga na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. wyłączona została do odrębnego postępowania. Konkludując należy stwierdzić, że pismo z dnia [...]r. nie mogło zostać zakwalifikowane do decyzji administracyjnych, a w związku z tym nie można było złożyć od niego odwołania, co skutkować musiało umorzeniem postępowania odwoławczego, a to przesądza o zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Kierując się powyższym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlegała oddaleniu.