II SA/Gl 537/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień dotyczących wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 t.j.) zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia E. K. (dalej: skarżąca) na postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień o sytuacji rodzinnej i zawodowej dotyczącej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dzieci: N. M. i M. M. za okres 2017/2018 uchyliło postanowienie organu I instancji w całości. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżąca w dniu 1 września 2017 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje dzieci. Wezwaniem z dnia 26 października 2017 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącej o osobiste zgłoszenie się w celu złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji rodzinnej i zawodowej. Zawiadomieniem z dnia 07 grudnia 2017 r. organ poinformował stronę o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując, że strona w wyznaczonym terminie nie złożyła wyjaśnień dotyczących sytuacji rodzinnej i zawodowej. W dniu 3 września 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek skarżącej o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień dotyczących sytuacji rodzinnej i zawodowej. Skarżąca wskazała, że zdiagnozowano o niej chorobę [...], a także cierpi na zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania. Próby leczenia tych schorzeń są nieskuteczne, co znacząco utrudnia codzienne funkcjonowanie i orientację nawet w najprostszych sprawach, a tym bardziej w procedurze administracyjnej. Skarżąca wskazała, że nie zdawała sobie sprawy, że brak poinformowania organu o czasowym pobycie pod innym adresem spowoduje bezskuteczny upływ terminu na złożenie przez nią dodatkowych wyjaśnień dotyczących sytuacji rodzinnej i zawodowej. Przedstawione okoliczności w ocenie skarżącej świadczą o tym, że nie ponosi winy w uchybieniu terminu. Ponadto skarżąca wskazała, że jej partner dopiero w dniu 24 sierpnia 2018 r. uzyskał w siedzibie organu I instancji informację o kierowanym do niej zawiadomieniu i wezwaniu, o których wcześniej nie wiedziała. Według skarżącej świadczy to o zachowaniu przez nią 7 dniowego termin na wniesienie wniosku o przywrócenie terminu. Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu wskazując, że w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 58 k.p.a. uzasadniające uwzględnienie wniosku. Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła zażalenie na powyższe postanowienie kwestionując zasadność odmowy przywrócenia terminu. W zażaleniu podniesiono, że w związku z leczeniem skarżącej zobowiązana jest przyjmować leki, które znacznie zaburzają jej możliwości percepcji wydarzeń, a ponadto stan jej zdrowia wymaga pozostawania pod opieką innych osób, przez co przebywała pod innym adresem niż ten, na który zostało wysłane wezwanie do złożenia wyjaśnień. Ponadto wniosek o przywrócenie terminu wymaga jedynie uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia uzasadniających go okoliczności. W zażaleniu zarzucono także, że doręczenia w niniejszej sprawie nie mogą być uznane za skuteczne, gdyż organ nie pouczył skarżącej o treści art. 41 § 1 k.p.a. i wynikającym z tego przepisu obowiązku informowania w toku sprawy o każdej zmianie adresu, oraz o tym, że stosowanie do art. 41 § 2 k.p.a. w razie zaniedbania poinformowania o zmianie adresu doręczenia dokonane pod dotychczasowym adresem są skuteczne. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło w całości postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Termin na uzupełnienie brakujących dokumentów określony w powyższym przepisie ma charakter materialny, a nie procesowy, to zaś oznacza, że jego zachowanie jest w zasadzie konieczne do realizacji uprawnienia. Według Kolegium, jeżeli wniosek nie zostanie uzupełniony we wskazanym terminie, uprawniony traci prawo do otrzymania świadczenia wychowawczego i nie może ubiegać się w trybie art. 58 k.p.a. o przywrócenie uchybionego terminu. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła, że Kolegium w ogóle wykluczyło możliwość ubiegania się o przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień, co jest sprzeczne z informacjami, które skarżąca uzyskała od organu I instancji, jak również od radcy prawnego, który reprezentował skarżącą w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca wystąpiła jednocześnie o ustanowienie dla niej adwokata lub radcy prawnego z urzędu. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt. IV SPP/Gl 25/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustanowił dla strony skarżącej radcę prawnego z urzędu. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu złożył pismo stanowiące uzupełnienie skargi, w którego petitum sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz o uchylenie poprzedzającego zawiadomienia organu I instancji o pozostawieniu wniosku skarżącej bez rozpoznania przez stwierdzenie, że wniosek nie może zostać pozostawiony bez rozpoznania i tym samym przez przywrócenie terminu do złożenia wyjaśnień o sytuacji rodzinnej i zawodowej, dotyczących wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego lub ewentualnie przez uchylenie wskazanego powyżej zawiadomienia i wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na oboje dzieci zgodnie z wnioskiem, lub w przypadku braku ziszczenia się warunków niezbędnych do nabycia świadczeń na oboje dzieci, o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko. Ponadto pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie od organu kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej stronie postępowania z urzędu, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości trzykrotności stawki wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu Kolegium pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 6 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia z naruszeniem zasady praworządności oraz na bezpodstawnej odmowie przywrócenia terminu do złożenia wyjaśnień, a w konsekwencji pozostawienia sprawy bez rozpoznania, co skutkowało nieudzieleniem świadczenia wychowawczego na małoletnie dzieci za okres 2017-2018 r., gdy ziściły się wszystkie przesłanki obligujące do jego wydania w tym warunki z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym małoletnich oraz polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, przez brak precyzyjnego wskazania w wezwaniu okoliczności, które winny zostać wyjaśnione przez skarżącą oraz nie wskazanie, czy wezwana powinna się stawić osobiście lub przez pełnomocnika, czy też może złożyć wyjaśnienie lub zeznanie na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego; 3) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej polegające na wydaniu postanowienia noszącego cechy dowolności i naruszającego prawo; 4) art. 9 k.p.a. poprzez niepoinformowane skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych w przedmiotowym postępowaniu i niedopełnienie wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interes stron postępowania poprzez brak pouczenia skarżącej o konieczności wskazania każdej zmiany miejsca pobytu i adresu do doręczeń i pozostawienie wniosku bez rozpoznania w przypadku braku skutecznego doręczenia skarżącej korespondencji, skutkujące tym, że organ prowadzący postępowanie nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 5) art. 11 k.p.a. z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i 126 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady przekonywania, polegające na niewystarczającym wyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy jej wydawaniu; 6) art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz nieprawidłowe uznanie i błędną interpretację, że skarżącej nie przysługuje uprawnienie do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko, podczas gdy świadczenie takie przysługuje bez względu na dochód w rodzinie; 7) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia dowodów, na których podstawie organ oparł stanowisko, jak również wskutek niejasnego, nienależytego, wewnętrznie nieprecyzyjnego uzasadnienia sporządzonego niezgodnie z wymogami wskazanymi w tym przepisie. Pełnomocnik skarżącej zarzucił ponadto naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy przez przyjęcie materialnego charakteru terminu wynikającego z tego przepisu, oraz art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 19 ust. 2 ustawy poprzez brak przywrócenia skarżącej terminu. W końcowej części petitum pisma uzupełniającego skargę pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik skarżącej zakwestionował w całości zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia przytaczając rozwinięte argumenty przedstawione w petitum pisma. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na to, że przedmiotowe wezwanie skierowane przez organ I instancji do skarżącej nie spełniało wymogów zawartych w art. 19 ust. 1 czy ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W wezwaniu nie wskazano elementów wniosku wymagających poprawienia bądź zmiany. Z wezwania nie wynikało ponadto, czy wniosek został nieprawidłowo wypełniony, czy złożony bez wymaganych dokumentów. Zdaniem pełnomocnika skarżącej przedmiotowe wezwanie nie zostało w ogóle doręczone, gdyż skarżąca nie mogła się zapoznać z jego treścią przebywając ze względu na stan zdrowia pod innym adresem niż wskazany we wniosku. Pełnomocnik przedstawił przy tym informacje dotyczące choroby skarżącej, dotychczasowej terapii oraz wpływu schorzenia na wykonywanie przez skarżącą terminowych obowiązków. W drugiej części pisma pełnomocnik skarżącej przywołując przede wszystkim stanowiska prezentowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwo sądów administracyjnych przedstawił rozbudowany wywód prawny zmierzający do wykazania, że termin, o którym mowa w art. 19 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy ma charakter materialny. Ponadto pełnomocnik skarżącej przedstawił uzasadnienie prawne zarzutów dotyczących naruszenia przez organy przepisów k.p.a., koncentrując uwagę na naruszeniu zasad wynikających art. 6, 7, 8, 9, art. 80 w zw. z art. 81 k.p.a. oraz z art. 107 k.p.a. Ponadto zakwestionował pozostawienie wniosku bez rozpoznania z tego względu, że skarżąca jest matka dwóch dzieci, a wobec tego, wykazanie progu dochodowego jest niezbędne tylko wobec pierwszego dziecka, a prawo do świadczenia na drugie dziecko przysługuje bez względu na kryterium dochodowe. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") sąd uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy termin wyznaczony skarżącej przez organ I instancji w skierowanym do niej wezwaniu ma charakter procesowy, czy materialny, a tym samym, czy w przypadku uchybienia tego terminu zachodzi podstawa do jego przywrócenia w trybie art. 58 i art. 59 k.p.a. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 t.j. ze zm.) w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Jak natomiast stanowi art. 19 ust. 2 ww. ustawy w przypadku, gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W ocenie Sądu treść wezwania, które organ I instancji wystosował do skarżącej nie odpowiada hipotezie żadnej z norm prawnych wynikających z przytoczonych powyżej przepisów. Skarżąca nie została bowiem wezwana do poprawienia lub uzupełnienia wniosku, o którym mowa w ust. 1 cytowanego przepisu. Skarżąca nie została także wezwana do uzupełnienia brakujących dokumentów, o czym jest mowa w ust. 2 tego przepisu. Wezwanie organu I instancji dotyczyło bowiem osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień odnoszących się do sytuacji rodzinnej i zawodowej. Nie dostrzegł tego organ odwoławczy koncentrując się wyłącznie na ocenie, czy termin, o którym mowa w art. 19 ust. 2. wskazanej powyżej ustawy ma charakter materialny czy procesowy, przyjmując przy tym błędnie materialny, a nie procesowy jego charakter. Tymczasem w ocenie Sądu znajdujące się w aktach administracyjnych wezwanie należało potraktować jako dokonane w oparciu o art. 50 k.p.a. Termin zawarty w takim wezwaniu ma charakter procesowy. W razie uchybienia tego terminu jego procesowy charakter otwiera stronie możliwość ubiegania się o jego przywrócenie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt. II GSK 184/09). W konsekwencji Kolegium nie miało podstaw do tego, aby uchylić zaskarżone postanowienie uzasadniając to materialnym charakterem terminu, o którym mowa w art. 19 ust.2 ustawy. Należy odnotować, że z dniem 1 lipca 2019 r. zmianie uległ art. 23 ust.1a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zmiana została wprowadzona przez art. 1 pkt. 21 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 roku, poz.924). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 23 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy w przypadku wątpliwości dotyczących spełniania warunków do otrzymywania świadczenia wychowawczego, w szczególności warunku zamieszkiwania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 1 ust. 3, organ może wezwać osobę ubiegającą się lub otrzymującą świadczenie wychowawcze do osobistego udzielenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Przepis ten nie będzie jednak znajdował zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z art. 6 ust 1 pkt. 1 ustawy zmieniającej w sprawach o świadczenia wychowawcze za okres od dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu. Nie stanowi przedmiotu sporu to, że przedmiotowe wezwanie zostało wysłane przez organ I instancji do skarżącej, a także to, że pomimo dwukrotnego awizowania nie zostało ono odebrane przez skarżącą i zwrócono je organowi I instancji. Niemniej należy wskazać, że w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi wraz z odpowiedzią organu na skargę brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru przysyłki zawierającej sporne wezwanie. Kolegium nie dostrzegło tego braku. Tymczasem punktem wyjścia przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu powinno być jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy termin ten rozpoczął w ogóle bieg. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga zbadania i oceny treści zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej przedmiotowe wezwanie, czego Kolegium zaniechało. Zakwalifikowanie przez Kolegium przedmiotowego wezwania jako dokonanego na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zamiast na podstawie art. 50 k.p.a., błędne przypisanie terminowi z tego wezwania materialnego charakteru, a także niedostrzeżenie braku w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru wezwania i tym samym zaniechanie ustaleń dotyczących skuteczności jego doręczenia stanowi w ocenie Sądu o naruszeniu przez Kolegium art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., a także art. 50, 58 § 1 k.p.a. oraz 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a.; ponadto art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Mając na uwadze, że wskazane powyżej naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt. 3 w związku z art. 120 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium w pierwszej kolejności podejmie działania w celu uzupełnienia akt administracyjnych o zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej przedmiotowe wezwanie, a następnie w zależności od wyniku tych działań rozstrzygnie, czy wezwanie to może być uznane za skutecznie doręczone skarżącej. Rozstrzygając tę kwestię Kolegium zbada treść zwrotnego potwierdzenia odbioru, a w szczególności ustali, czy zawiera ono wymagane adnotacje dotyczące dwukrotnego awizowania przesyłki i czy w związku z tym spełnione zostały wymogi niezbędne dla uznania skuteczności doręczenia. W dalszej kolejności, w zależności od ustaleń dotyczących doręczenia przedmiotowego wezwania Kolegium, działając w ramach postępowania zażaleniowego dokona oceny wniosku skarżącej o przywrócenie terminu opierając się na założeniu, że przedmiotowe wezwanie, o ile zostanie uznane z doręczone, podlega ogólnym regułom wynikającym z art. 50 i nn. k.p.a. i nie może być do niego stosowana regulacja zawarta w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Przy dokonywaniu tej oceny Kolegium będzie związane stanowiskiem Sądu dotyczącym procesowego charakteru terminu wyznaczonego w spornym wezwaniu.